《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》解读
文 / 陈国庆; 韩耀元; 张玉梅
作者单位：最高人民检察院法律政策研究室
2009 年 6 月 26 日是国际禁毒日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合公布了《关于办理制毒物品犯罪案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）。这一文件的出台，对于打击走私、非法买卖制毒物品犯罪活动，维护国家易制毒化学品管理秩序具有重要意义。
一、《意见》调研起草的背景
2000 年 6 月最高人民法院出台了《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》。由于当时国家尚未出台全部制毒物品的管制法规，该解释第四条仅明确了刑法第三百五十条规定的走私、非法买卖制毒物品罪中部分制毒物品犯罪的定罪量刑数量标准，即刑法条文列举和国家已有规定的麻黄碱、伪麻黄碱及其盐类和单方制剂、麻黄浸膏、麻黄浸膏粉、醋酸酐、三氯甲烷、乙醚几类制毒物品的定罪量刑数量标准。2005 年 8 月国务院颁布了《易制毒化学品管理条例》，明确对 23 种（类）易制毒化学品进行管制。此后，公安机关在执法过程中破获了大量的易制毒化学品案件，由于缺乏其余种（类）易制毒化学品定罪量刑的数量标准，不同办案机关认识上存在分歧，出现了批捕难、起诉难、审判难的局面，影响了对制毒物品犯罪的打击力度，在一定程度上也影响了禁毒工作成效。尽快全面制定制毒物品犯罪的定罪量刑数量标准，已成为司法实践的迫切要求。最高人民检察院法律政策研究室与公安部禁毒局、最高人民法院刑五庭共同研究，决定参照 2007 年 12 月 8 日起施行的“两高”、公安部《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》的体例和形式，就打击制毒物品犯罪案件的法律适用问题出台一个文件。2008 年 5 月下旬和 6 月上旬，高检院研究室与公安部禁毒局、最高法院刑五庭组成联合调研组赴云南、广东、江苏、浙江调研。调研组就意见初稿听取了当地公、检、法、工商、海关、商检、边防等部门的意见。其后，对意见初稿逐条进行了研究修改，形成了征求意见稿。2008 年 8 月至 9 月分别在公安、检察、法院系统书面征求了意见。其后又征求了国家有关部门的意见。经过对文件稿逐条反复修改，形成一致认识，于 2009 年国际禁毒日以“两高”、公安部联合文件发布。
二、《意见》的主要内容
《意见》共三条，分别规定了关于制毒物品犯罪的认定问题、关于制毒物品犯罪嫌疑人、被告人主观明知的认定问题以及关于制毒物品犯罪定罪量刑的数量标准问题。
（一）关于制毒物品犯罪的认定问题
1. 关于“制毒物品”的概念和认定。《意见》规定：本意见中的“制毒物品”，是指刑法第三百五十条规定的醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他用于制造毒品的原料或者配剂，具体品种范围按照国家关于易制毒化学品管理的规定确定。
“制毒物品”这一表述出自于“两高”关于刑法第三百五十条罪名的规定（走私制毒物品罪、非法买卖制毒物品罪）。“制毒物品”的具体定义与刑法第三百五十条的罪状一致。刑法上的“制毒物品”在化工与行政管理领域与“易制毒化学品”是对应概念，所以在《意见》中明确“具体品种范围按照国家关于易制毒化学品管理的规定确定”。
在征求意见过程中，有观点认为有必要明确到底是依据国家的哪一规定来确定“制毒物品”的范围。理由是：根据我国现有的对易制毒化学品的规定来看，“制毒物品”的范围应该根据《易制毒化学品管理条例》附表中易制毒化学品的分类和品种目录来确定。经研究认为，刑法上的“制毒物品”在专业领域与易制毒化学品是对应概念。但是，《易制毒化学品管理条例》附表中所列举的品种并不是绝对确定的范围，国家根据化工行业的发展以及禁毒形势的需要，特别是新型毒品的现状，可能会调整易制毒化学品的品种范围。《易制毒化学品管理条例》第二条第三款、第四款也分别规定：“易制毒化学品的分类和品种需要调整的，由国务院公安部门会同国务院食品药品监督管理部门、安全生产监督管理部门、商务主管部门、卫生主管部门和海关总署提出方案，报国务院批准”。“省、自治区、直辖市人民政府认为有必要在本行政区域内调整分类或者增加本条例规定以外的品种的，应当向国务院公安部门提出，由国务院公安部门会同国务院有关行政主管部门提出方案，报国务院批准”。2008 年 4 月 23 日，国务院批准将羟亚胺增加列为第一类易制毒化学品进行管制。因此，《意见》作出了上述概括式规定。
2. 关于非法买卖制毒物品行为的认定。《意见》用列举方式，对于如何认定“非法买卖制毒物品行为”作出规定。国家对易制毒化学品的生产、经营、购买、运输和进出口实行严格的分类管理和许可、备案制度。易制毒化学品分为三类，管制程度不同。购买或者销售第一类易制毒化学品的，须经相关行政主管部门审批，取得许可证后进行；购买或者销售第二类、第三类易制毒化学品的，须向国家规定的机关备案。《意见》列举的第 1 项至第 4 项情形都是围绕“许可或者备案”的要求作出的规定。
第 1 项“未经许可或者备案，擅自购买、销售易制毒化学品”的情形，基本对应《易制毒化学品管理条例》第三十八条、《易制毒化学品购销和运输管理办法》第三十条、《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》第二十九条的规定。
第 2 项“超出许可证明或者备案证明的品种、数量范围购买、销售易制毒化学品”的情形，基本对应《易制毒化学品管理条例》第四十条、《易制毒化学品购销和运输管理办法》第三十一条、《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》第三十条的规定。在经营者合法持有的易制毒化学品的许可证明或者备案证明中，记载了经营易制毒化学品的品种、数量范围，超出的部分应当以未经许可或者备案论处。
在征求意见时，有地方检察院提出第 1 项和第 2 项可以合并整理为一项。考虑到将这两项分别规定更加清楚，一项是针对无许可证明或者备案证明的行为，一项是针对有许可证明或者备案证明而超范围购销的行为。因此，《意见》仍然分别两项作出规定。
第 3 项“使用他人的或者伪造、变造、失效的许可证明或者备案证明购买、销售易制毒化学品”的情形，基本对应《易制毒化学品管理条例》第三十八条、《易制毒化学品购销和运输管理办法》第三十条、《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》第二十九条规定。
第 4 项“经营单位违反规定，向无购买许可证明、备案证明的单位、个人销售易制毒化学品的，或者明知购买者使用他人的或者伪造、变造、失效的购买许可证明、备案证明，向其销售易制毒化学品”的情形，基本对应《易制毒化学品管理条例》第十八条、《易制毒化学品购销和运输管理办法》第十条的规定。
第 5 项“以其他方式非法买卖易制毒化学品”的情形，是为了应对实践中复杂多样的非法买卖易制毒化学品行为而作出的兜底规定。
3. 关于“可不以非法买卖制毒物品罪论处”的情形如何认定。《意见》第一条第三款规定：易制毒化学品生产、经营、使用单位或者个人未办理许可证明或者备案证明，购买、销售易制毒化学品，如果有证据证明确实用于合法生产、生活需要，依法能够办理只是未及时办理许可证明或者备案证明，且未造成严重社会危害的，可不以非法买卖制毒物品罪论处。
这是从适当控制刑事打击范围的角度，针对司法实践中出现的一类特定情形作出的“除外”规定。征求意见稿曾表述为：“易制毒化学品生产、经营、使用单位或者个人未办理许可证明或者备案证明，购买、销售易制毒化学品，但确有证据证明用于合法用途的，不以非法买卖制毒物品罪论处”。在征求意见过程中，有部门提出，征求意见稿规定了各种违反国家规定，没有合法的许可、备案手续，购买、销售易制毒化学品的情形，并规定应认定为刑法第三百五十条非法买卖制毒物品行为。征求意见稿同时又规定，确有证据证明用于合法用途的，不以非法买卖制毒物品罪论处。二者规定似有不一致之处，罪与非罪的界限也不易把握。
经研究，对征求意见稿作出了修改，从实质内容上对“除外”情形作了严格限定，一是有证据证明确实用于合法生产、生活需要，即用于正常的工农业生产、医疗科研或者日常生活。二是依法能够办理只是未及时办理许可证明或者备案证明，即行为人是具备办理许可证明或者备案证明资格条件的，多是出于过失而没有及时办理。三是未造成严重社会危害。易制毒化学品本身具有双重特征，首先是化工产品，可用于工农业生产、医疗科研或者日常生活。其次是可用于制造毒品。在上述情形下，虽然行为人未办理许可证明或者备案证明，而购买、销售了易制毒化学品，但是易制毒化学品确实是用于合法生产、生活需要，也没有产生严重危害后果，其主观恶性小，社会危害性不大，不宜作为犯罪打击。《意见》认为，对上述行为可以按照刑法第十三条“但书”的规定，作为“情节显著轻微危害不大”的具体情形，不以犯罪论处。
4. 关于用生产、加工、提炼等方法非法制造易制毒化学品，尚未实施走私或非法买卖行为的认定。司法实践中，有的案件虽然查获了行为人用生产、加工、提炼等方法非法制造易制毒化学品的证据，但是尚未查获其实施走私或非法买卖行为的证据，对这类案件如何认定是多年来的办案难题。《意见》规定，对上述行为，按照其不同目的，根据刑法第二十二条的规定，分别以制造毒品、走私制毒物品、非法买卖制毒物品行为的预备行为论处。《意见》的这一内容是在现有刑法规定的前提下，为解决司法实践的迫切需要而作出的规定。
征求意见过程中有部门提出，刑法第三百五十条只规定了违反国家规定，非法运输、携带制造毒品的原料或者配剂进出境，以及在境内非法买卖上述物品的行为，未规定非法生产行为。对在生产环节查获的，特别是生产《易制毒化学品管理条例》中规定的，在日常生产、生活中用途广泛、用量较大的也可以用于制毒的第三类化学配剂，如硫磺、盐酸、硫酸铜等，是否都要按犯罪追究，建议再斟酌。
经研究认为，刑法第三百五十条规定了非法买卖和走私制毒物品两个罪名，没有将非法生产（制造）制毒物品行为单独入罪。在征求意见时，公安机关反映：近年来，由于执法机关持续保持对毒品犯罪的打击力度，犯罪分子获得毒品的渠道越来越少，直接制造毒品越来越困难，部分犯罪分子将犯罪手段前移，把目标转向易制毒化学品，先获得易制毒化学品，再通过易制毒化学品制造毒品。云南等地公安机关查办的案件反映，行为人用生产、加工、提炼等方法非法制造易制毒化学品的，其目的一般都是为了进一步实施相关毒品犯罪。但是，按照刑法目前的规定，非法生产（制造）易制毒物品行为本身并不构成犯罪，除非是为其他犯罪做准备。在查办制毒物品犯罪案件过程中，如果仅查获行为人实施了非法生产（制造）易制毒化学品的相关证据，而尚未查获其实施走私或者非法买卖易制毒化学品行为的证据时，在案件的定性上认识分歧较大，成为困扰办案一线人员的难题，也影响了打击此类犯罪的力度。易制毒化学品本身是制造毒品的原料或者配剂，为体现我国一贯严厉打击毒品犯罪的立场，对源头行为即生产（制造）易制毒化学品的行为也有必要依法予以刑事追究。刑法第二十二条第一款规定，“为了犯罪，准备工具、制造条件的，是犯罪预备”。行为人用生产、加工、提炼等方法非法制造易制毒化学品的，按照其不同的目的，属于为实施相关犯罪“制造条件”的预备行为，根据查实的证据情况，分别以制造毒品、走私制毒物品、非法买卖制毒物品的预备行为论处。
5. 关于走私或者非法买卖制毒物品罪的共犯问题。《意见》针对为走私或者非法买卖易制毒化学品犯罪提供便利的行为作出了专门规定，即明知他人实施走私或者非法买卖易制毒化学品犯罪，而为其运输、储存、代理进出口或者以其他方式提供便利的，以走私或者非法买卖制毒物品罪的共犯论处。在最高人民法院、最高人民检察院、海关总署《关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的意见》（2002 年 7 月 8 日）和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题解释》（2004 年 12 月 22 日）等其他司法解释中也有类似的规定。
6. 关于走私、非法买卖制毒物品行为同时构成数罪的认定。《意见》针对走私、非法买卖制毒物品行为同时构成其他犯罪的，作出从一重处罚的规定。实践中有的走私、非法买卖制毒物品犯罪案件可能依法同时构成走私普通货物罪、非法经营罪，根据《意见》的规定，对该种犯罪案件依照处罚较重的规定定罪处罚，不能数罪并罚。
（二）关于制毒物品犯罪嫌疑人、被告人主观明知的认定问题
走私、非法买卖制毒物品罪是故意犯罪，要求行为人对自己实施走私或者非法买卖制毒物品的行为在主观上是明知。司法实践中，行为人为逃避打击，常常以各种借口辩称自己不知道所实施的是走私或者非法买卖制毒物品行为，在办案中查证行为人的主观心理态度就成为一个十分困难的问题。为了解决此类问题，司法实务中往往使用推定方法，即通过可证明的行为人的客观外在行为及其他证据综合认定其主观上是否明知。《意见》第二条重点解决制毒物品犯罪嫌疑人、被告人主观明知的认定问题。在具体文字表述上，参照了 2007 年 12 月“两高”、公安部《办理毒品犯罪案件适用法律若干问题的意见》第二条的内容，也用了列举式规定，所列举的几类情形都是从查办此类案件的实际工作中总结出来的。同时，《意见》还增加了限制条件，即“有证据证明确属被蒙骗的除外”，以不冤枉无辜。
这里强调了两点要求：一是“查获易制毒化学品”，即必须查获了易制毒化学品，在具备这一物证的前提下，再结合其他证据综合认定。二是要求办案人员对案件证据进行综合审查判断，即要求办案人员在办理走私或者非法买卖制毒物品犯罪案件过程中，除了查获易制毒化学品的物证，还要结合犯罪嫌疑人、被告人的供述，以及犯罪嫌疑人、被告人所实施的明显不正常的行为以及其他证据，进行综合审查判断，从而认定其“明知”是制毒物品而走私或者非法买卖。《意见》列举的认定行为人“明知”的具体情形是：
1. 第 1 项是掩饰易制毒化学品的真实性的情形。这里规定了两类行为：一是行为人改变易制毒化学品原来的形状、包装；二是行为人在易制毒化学品原来的外观、包装上使用虚假标签、商标等产品标志。两种行为目的都是制造假象、掩人耳目，都反映了行为人掩饰其实施走私、非法买卖易制毒化学品的事实，结合其他证据可以认定其“明知”。
2. 第 2 项至第 5 项列举的四类情形都是故意逃避或者抗拒国家主管机关检查的特定情形，属于明
显不正常的行为方式，结合其他证据可以认定行为人的“明知”。第 2 项是以隐蔽方式运输、携带易制毒化学品逃避检查的情形；第 3 项是运输过程中抗拒执法人员检查或者在检查时丢弃货物逃跑的情形；第 4 项是以伪报、藏匿、伪装等蒙蔽手段逃避海关、边防等检查的情形；第 5 项是选择不设海关或者边防检查站的路段绕行出入境的情形。列举的行为方式明显不符合常理，可以从一个侧面反映出行为人的主观“明知”。
3. 第 6 项是行为人在托运、邮寄环节掩饰真实身份、地址的情形。通过托运、邮寄方式办理货物运输手续的，应当填写真实的姓名、地址。如果行为人在办理托运、邮寄易制毒化学品时，故意使用虚假身份、地址的，结合其他证据可以认定行为人的主观“明知”。
4. 第 7 项是“以其他方法隐瞒真相，逃避对易制毒化学品依法监管”的情形。
（三）关于制毒物品犯罪定罪量刑的数量标准问题
《意见》第三条第一款用列举方式分别对几种易制毒化学品规定了第一量刑档次的数量标准。具体数量标准是在总结实践经验并征求专家意见的基础上提出的。第二款规定达到或超过第一款所列最高数量标准的，适用刑法第三百五十条规定的第二量刑档次。
《意见》对易制毒化学品数量标准的规定考虑了以下因素：一是易制毒化学品本身是属于制造毒品的原料还是配剂。属于原料的，规定相对较低的数量标准；属于配剂的，规定相对较高的数量标准。二是易制毒化学品本身在制造相应毒品过程中，作为原料或者配剂与制成产出毒品之间的数量比例关系。产出率高的，规定相对较低的数量标准；产出率低的，规定相对较高的数量标准。三是易制毒化学品本身在日常生产、生活中应用的程度。在日常生产、生活中应用较少的，规定相对较低的数量标准；在日常生产、生活中应用广泛的，规定相对较高的数量标准。如甲苯、丙酮、甲基乙基酮、高锰酸钾、硫酸、盐酸等既是制造毒品的配剂，又在日常生产、生活中广泛应用，故列在最后一类，规定比较高的数量标准。
三、适用《意见》办理案件需要注意的问题
《意见》针对近年来打击走私制毒物品、非法买卖制毒物品犯罪司法实践中反映突出的法律适用问题，从行为定性、主观明知、数量标准三个方面对两罪的具体适用法律问题作了明确规定，各级执法办案人员应当全面理解掌握《意见》的内容，综合审查判断案件证据，准确区分罪与非罪的界限，依法办理相关案件，严厉打击犯罪，同时不冤枉无辜。在适用《意见》办理案件时需要注意以下问题：
1. 准确把握易制毒化学品的范围。按照《意见》第一条第一款的规定，易制毒化学品“具体品种范围按照国家关于易制毒化学品管理的规定确定”。办案中要严格按照国家关于易制毒化学品管理的规定掌握易制毒化学品的范围，既不扩大，也不缩小。具体而言，刑法所规定的制毒物品包括：《易制毒化学品管理条例》附表所列举的易制毒化学品，即第一类：1.1- 苯基 -2- 丙酮；2.3，4- 亚甲基二氧苯基 -2- 丙酮；3. 胡椒醛；4. 黄樟素；5. 黄樟油；6. 异黄樟素；7.N- 乙酰邻氨基苯酸；8. 邻氨基苯甲酸；9. 麦角酸；10. 麦角胺；11. 麦角新碱；12. 麻黄素、伪麻黄素、消旋麻黄素、去甲麻黄素、甲基麻黄素、麻黄浸膏、麻黄浸膏粉等麻黄素类物质。第二类：1. 苯乙酸醋酸酐；3. 三氯甲烷；4. 乙醚；5. 哌啶。第三类：1. 甲苯；2. 丙酮；3. 甲基乙基酮；4. 高锰酸钾；5. 硫酸；6. 盐酸。此外，2008 年 4 月 3 日，国务院批准将羟亚胺列为第一类易制毒化学品进行管制。上述第一类、第二类所列物质可能存在的盐类，也在国家管制之列。
2. 准确认定非法买卖制毒物品行为。走私是故意逃避海关监管的行为，走私制毒物品行为的认定在司法实践中认识分歧不大。而由于易制毒化学品的生产、经营、使用情况比较复杂，司法实践中对如何认定非法买卖制毒物品行为存在不同的认识。《意见》第一条第二款列举了具体的非法买卖制毒物品行为，基本都是对应国家对易制毒化学品实行许可或者备案的管理规定而列举的，在办理具体案件中适用于非法买卖制毒物品行为的认定。
3. 严格把握“可不以非法买卖制毒物品罪论处”的条件。《意见》第一条第三款事实上是对认定非法买卖制毒物品罪的“除外”规定，即易制毒化学品生产、经营、使用单位或者个人未办理许可证明或者备案证明，如果符合所规定条件的，“可不以非法买卖制毒物品罪论处”。具体的条件是：一是用途合法，即购买、销售易制毒化学品，有证据证明确实是用于合法生产、生活需要。二是具备办理的资格条件，行为人依法能够办理只是未及时办理许可证明或者备案证明。三是后果条件，即未造成严重社会危害。三个条件必须同时具备，才“可不以非法买卖制毒物品罪论处”。
4. 准确认定处理非法制造易制毒化学品行为。《意见》第一条第四款对于用生产、加工、提炼等方法非法制造易制毒化学品的行为认定作出了规定。在办理具体案件中，由于制造易制毒化学品的情形比较复杂，需要办案人员全面收集、认真审查证据，按照其制造易制毒化学品的不同目的而认定，即为制造毒品而实施非法制造易制毒化学品行为的，以制造毒品的预备行为论处；为走私易制毒化学品而实施非法制造行为的，以走私制毒物品的预备行为论处；为销售易制毒化学品而实施非法制造行为的，以非法买卖制毒物品的预备行为论处。刑法第二十二条第二款同时明确，“对于预备犯，可以比照既遂犯从轻、减轻或者免除处罚”。在司法实践中执法机关应当注意相应的刑法规定和刑事政策，按照预备犯的规定处理，控制打击面。
5. 综合审查认定制毒物品犯罪嫌疑人、被告人的主观明知。《意见》第二条集中规定了关于制毒物品犯罪嫌疑人、被告人主观明知的认定问题，在办理案件中特别要强调办案人员对案件证据的综合审查判断，避免产生只要具备《意见》所列举情形之一的，不经判断即可认定犯罪嫌疑人、被告人主观明知的结果。具体而言，认定制毒物品犯罪嫌疑人、被告人的主观明知，需要综合考虑以下因素：一是行为人实施了《意见》所列举的明显不正常的行为；二是查获了易制毒化学品，有物证为前提；三是要结合犯罪嫌疑人、被告人的供述和其他证据。当然，要注意行为人确属被蒙骗的例外情形。
6. 准确把握制毒物品犯罪的定罪量刑数量标准。《意见》第三条重点解决了 2000 年 6 月最高人民法院《关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》第四条规定以外的其余种（类）的制毒物品犯罪的具体定罪量刑数量标准。由于各个种（类）易制毒化学品在制造毒品过程中的性质、作用不同，《意见》第三条以列举方式作了不同的数量标准规定，在办理案件时应当准确认定涉案易制毒化学品的品种和数量。