最高人民检察院、民政部、中国残疾人联合会维护残疾人合法权益行政检察典型案例
2023 年 9 月 6 日
案例一
谢某胜诉山东省青岛市某区自然资源局房屋所有权转移登记检察监督案
【关键词】
行政生效裁判结果监督 残疾人权益保护 再审检察建议 房屋所有权转移登记
【基本案情】
谢某与薛某系夫妻关系, 生育谢某胜、谢某文等五个子女, 其中谢某胜系二级精神残疾人 (其法定监护人系其妻子吴某琼)。薛某于 2015 年 12 月 12 日去世。2016 年 4 月, 谢某胜、谢某文等兄妹五人与其父谢某共同签署“楼房产权办理登记声明”, 声明作为薛某的法定继承人, 自愿放弃对涉案房屋的继承, 由谢某文一人继承, 一致同意在办理楼房产权登记时, 将涉案房屋办理在谢某文名下。2016 年 7 月 23 日, 谢某文与社区居委会共同向山东省青岛市某区国土资源和房屋管理局(后变更为区自然资源局) 申请办理涉案房屋的产权转移登记, 将涉案房屋登记在谢某文名下。2016 年 12 月 13 日, 谢某去世。2017 年 3 月 29 日, 谢某胜以谢某文为被告, 其他继承人为第三人向区人民法院提起民事诉讼, 请求判决确认谢某胜在“楼房产权办理登记声明”上签字放弃应继承份额的行为无效。2017 年 7 月 19 日, 区人民法院作出民事判决, 因谢某胜是二级精神残疾, 其签署声明时未经其法定监护人吴某琼同意, 判决谢某胜放弃对涉案房屋继承份额的行为无效。
2017 年 9 月 7 日, 谢某胜提起行政诉讼, 请求确认区自然资源局将涉案房屋转移登记至谢某文名下的行政行为无效, 将涉案房屋确权至谢某胜名下。某区人民法院于 2017 年 12 月 8 日作出一审行政判决, 认为民事判决虽确认谢某胜放弃继承份额的行为无效, 但同时在该判决书中已写明“原告放弃继承份额的行为无效, 但并不影响其他继承人将涉案房屋份额放弃并将涉案房屋登记在被告名下”, 可见该判决并未否定涉案房屋登记在谢某文名下的法律效力。该“楼房产权办理登记声明”原件现留存于某社区居委会, 并未在办理涉案房屋转移登记时向某区自然资源局提交, 也不是区自然资源局办理转移登记时必须依据的材料。某区自然资源局依据提交的材料作出涉案房屋转移登记事实清楚、证据充分、程序合法, 判决驳回谢某胜的诉讼请求。该判决已生效。
【检察机关履职过程】
2021 年 7 月, 谢某胜的法定代理人向某区人民检察院申请监督。因谢某胜长期住院治疗, 需家人陪护, 未能及时上诉和申请再审, 且谢某胜及家人几年来多次通过信访途径期待解决问题, 最后得到答复是必须通过诉讼途径解决。考虑到谢某胜系精神残疾人, 属弱势群体, 涉案行政原审判决可能侵害其合法权益, 本案确有监督必要, 某区人民检察院依职权启动监督程序。
该案系涉及宅基地拆迁安置、行政登记、房产继承等, 案件事实较为繁杂, 某区人民检察院先后调取法院民事和行政卷宗、房产登记部门的登记资料, 并向社区居委会调查询问, 查明:1995 年土地使用权初始登记于谢某金名下。2010 年 7 月 14 日, 谢某金与所在社区居委会签订《已经拆迁补偿协议》, 分得涉案房屋。谢某文与社区居委会申请办理涉案房屋转移登记时, 提交的《拆迁安置补偿协议》签订日期为 2009 年 3 月 16 日, 载明谢某文通过拆迁安置获得涉案房屋, 该拆迁安置协议与《已经拆迁补偿协议》签订日期、主体均不相同。另查明, 民事判决仅认定谢某胜放弃对涉案房屋的继承份额的行为无效, 但未对谢某胜同意将涉案房屋登记于谢某文名下的行为予以评判。
根据《中华人民共和国物权法》第十二条、《房屋登记办法》第三十三条、《不动产登记暂行条例》第十六条等规定, 对于基于法律行为发生的不动产物权变动的登记, 登记机构的审查范围包括两方面: 一方面, 应当审查当事人的身份、不动产权属现状等事实; 另一方面, 还应审查不动产物权变动的原因行为, 存在法律上认可的物权原因是登记的前提和基础。本案区自然资源局未对登记材料尽到法定审查义务, 且物权变动的原因行为已发生变化, 区法院行政判决认定区自然资源局“依据相关规定对双方提交的材料进行了审查, 作出转移登记行为并无不当”, 属认定的基本事实证据不足, 适用法律法规错误, 某区检察院于 2021 年 7 月 30 日向区法院发出再审检察建议, 并针对区自然资源局办理房屋所有权转移登记过程中未尽审核义务发出纠正违法检察建议。
某区人民法院采纳检察机关再审检察建议, 裁定该案再审, 并自行启动对民事案件的再审。2022 年 10 月 17 日, 民事再审判决确认谢某胜放弃继承涉案房屋的行为和同意将涉案房屋产权办理在谢某文名下的行为均无效。2022 年 11 月 29 日, 区法院行政再审判决撤销原审判决, 撤销区自然资源局将涉案房屋转移登记至谢某文名下的行政行为。
【典型意义】
住有所居事关人民群众对美好生活的向往。检察机关在办理涉残疾人房屋所有权转移登记监督案件中, 应围绕行政登记行为的合法性问题, 厘清民事判决是否导致行政登记的基础性原因或事实性依据发生变化, 并综合考量案件基本事实, 当事人维权救济能力和残疾人权益保护等因素, 审查监督必要性, 选择适当监督方式, 通过建议法院再审, 纠正错误判决, 实质性化解行政争议, 提升办案质效, 切实维护残疾人合法权益。
案例二
蔡某文诉黑龙江省大庆市某区某村委会行政赔偿检察监督案
【关键词】
行政赔偿诉讼监督 残疾人危房改造 行政争议实质性化解
【基本案情】
蔡某文系黑龙江省大庆市某区某村村民, 视力二级残疾。2019 年 10 月 21 日, 蔡某文以 2011 年某村村委会遗漏为其申报残疾人盖房补贴、盖房苯板补助、危房改造补贴等款项为由, 将某村村委会起诉至大庆市某区人民法院, 请求村委会赔偿上述补贴款项、利息及相关费用合计 25564 元。某区人民法院以该案不属于行政诉讼受案范围为由, 驳回蔡某文的起诉。蔡某文提出上诉, 大庆市中级人民法院裁定驳回上诉。2020 年 7 月 13 日, 蔡某文以相同诉求向大庆市某区人民法院提起行政赔偿诉讼。2020 年 11 月 16 日, 某区人民法院作出行政裁定, 认定某村村委会副主任在落实贫困残疾人泥草房改造工作时, 没有认真了解核实残疾人家庭经济及住房情况, 工作不细致、不严谨, 在上报贫困残疾人泥草房改造名单时将刘某 (蔡某文丈夫) 漏报, 致使刘某未能获得相关补贴, 但原告的起诉明显超过起诉期限, 遂裁定驳回起诉。蔡某文不服, 提出上诉。2021 年 6 月 11 日, 大庆市中级人民法院作出终审裁定, 驳回上诉, 维持原裁定。蔡某文申请再审被驳回, 遂向检察机关申请监督。
【检察机关履职过程】
大庆市人民检察院受理该案后, 由检察长亲自包案, 大庆市、某区两级检察院一体化办理。经调查, 某村村委会在实施扶贫助残款物发放行政管理行为时, 具有行政主体资格, 蔡某文有权向某村村委会主张权利。蔡某文自认 2013 年听说此事, 其于 2020 年提起行政诉讼, 明显超过了法定起诉期限, 原审裁判并无不当。但申请人确因村委会漏报而未领取到应得的相关补贴, 其部分诉求具有合理性。为避免“程序空转”, 大庆市人民检察院深入某区住房和建设局、民政局、纪委监委等部门, 调查了解某区泥草房改造实施方案、资金发放情况、申请人家庭情况、村干部处理情况等, 推进行政争议实质性化解。
2022 年 12 月 1 日, 大庆市人民检察院对该案召开公开听证会, 考虑到蔡某文残疾, 且年逾七旬, 检察机关将听证会搬到其“家门口”――某村村委会。听证会邀请人大代表、政协委员、人民监督员作为听证员, 某区残联、民政局、信访局、住房和建设局的工作人员旁听。经过听证调查及说理, 某村村委会承认其在工作上的过失, 并愿意进行弥补。蔡某文同意放弃不合理的诉求, 与村委会达成和解协议, 并当场向检察机关撤回监督申请。蔡某文之夫刘某视力三级残疾、肢体二级残疾, 两人均无劳动能力, 家庭贫困, 检察机关协助蔡某文申请了司法救助。
大庆市检察机关以此案为契机, 与某镇下辖七个村委会的工作人员进行座谈, 剖析该案产生的原因, 共同研究促进农村补贴申请、报送工作流程精细化的整改方案。某区人民检察院与区残联加强协作, 形成《关于在残疾人权益保障检察工作中加强协作配合的意见》, 共同推动残疾人事业高质量发展; 大庆市人民检察院与市妇联、残联等部门制发《国家司法救助与社会救助衔接工作办法》, 实现救助工作制度化、规范化。
【典型意义】
检察机关办理既涉及农村贫困残疾人弱势群体, 又涉及司法“程序空转”的案件, 采取检察长包案、上门公开听证、上下级院一体化推进、一站式服务, 一揽子协作的多元举措, 将“程序空转”变为“峰回路转”, 促成当事人双方和解, 维护残疾人合法权益。在办好个案的同时, 针对案件反映出的普遍性问题, 向案涉相关领域深度辐射, 加强残疾人权益保障检察工作, 推进司法救助与社会救助深度融合, 让公平正义真正可感受、能感受、感受到。
案例三
龚某诉湖北省某县社会保险管理局社会保险行政给付检察监督案
【关键词】
行政诉讼执行监督 医疗费先行支付 司法救助 争议一揽子化解
【基本案情】
龚某为湖北省某县交通局职工。2016 年 7 月, 其外出为单位运送材料途中与第三人曾某发生道路交通事故, 经鉴定为“植物状态伤情程度Ⅰ级”。由于曾某未支付医药费, 龚某向某县社保局申请先行支付医疗费用。某县社保局答复应先由第三人曾某进行赔付。龚某向县法院提起行政诉讼, 法院判决县社保局在判决生效后三十日内从工伤保险基金中向龚某先行支付医疗费 410788 元。县社保局在收到行政判决后, 决定分期给付相关医疗费。
2018 年 4 月 16 日, 龚某又向县法院提起民事诉讼, 请求曾某及王某 (系曾某的雇主) 承担交通事故的连带赔偿责任, 经法院调解达成民事调解协议。但曾某、王某并未履行, 龚某向法院申请强制执行, 因未发现被执行人有可供执行的财产, 法院裁定终结本次执行。龚某向县检察院申请民事执行监督, 检察院经审查认为法院民事执行活动在法律上并无不当, 作出不支持监督申请决定。龚某因交通事故致残, 其行政先行支付和民事赔偿均未得到有效执行。
【检察机关履职过程】
某县人民检察院在办理龚某申请民事执行监督案中发现, 某县社保局未依法履行行政判决, 遂决定依法开展行政诉讼执行监督。经调查查明, 龚某在发生交通事故后一直处于植物人状态, 护理程度为完全护理, 家庭生活来源全由龚某女儿一人负担, 生活压力巨大。法院判决县社保局先行支付医疗费 410788 元符合《工伤保险条例》相关赔付标准, 但县社保局决定分期支付不利于龚某合法权益的保护。曾某、王某确无财产可供执行。龚某交通事故责任纠纷民事执行案一直未有效执行, 法院行政判决县社保局先行支付医疗费亦未履行完毕, 龚某家庭陷入两难困境。
为维护龚某的合法权益, 县检察院决定行政、民事执行监督一体推进, 行、民纠纷一揽子化解。为此, 检察机关一方面与其家人进行面对面的沟通, 开展心理疏导, 鼓励其坚强生活, 一方面与县社保局和曾某、王某沟通, 督促其克服困难依法履行相应赔付责任。后组织案件当事人、相关单位及人民监督员召开听证会, 梳理矛盾纠纷“结点”, 商讨解决问题的可行办法, 并就因第三人侵权造成工伤, 工伤保险医疗费先行赔付与侵权人赔偿责任竞合的法律问题, 向当事人和县社保局阐明法律规定和处理意见。最终, 龚某家属认可了工伤先行赔付的标准, 同意县社保局 3 个月内全部给付, 并与曾某、王某达成执行和解协议, 至此, 长达 6 年的行民交叉执行纠纷终于达成行政、民事“双和解”。2022 年 1 月, 曾某、王某赔偿款全部赔付。4 月, 县社保局医疗费全部支付到位。针对龚某的特殊遭遇, 县检察院协助其依法申请司法救助。
【典型意义】
对于因第三人侵权发生的工伤事故, 往往会引发工伤保险待遇与民事侵权责任的竞合, 在当事人因伤致残需要巨额医疗费用的情况下, 社保部门应当从工伤保险基金中先行支付必要的医疗费用, 以保障当事人的及时治疗。对于行政执行与民事执行交叉, 法院终结本次民事执行, 行政判决未得到及时全面履行的案件, 检察机关立足残疾人合法权益的实质性保护, 依法能动履职、综合履职, 综合运用调查核实、释法说理、公开听证、司法救助等多元化解方式, 联合相关部门, 共同促进行政争议和民事纠纷一揽子解决, 及时回应残疾人申请执行人的“急难愁盼”。
案例四
浙江省杭州市某区人民检察院督促烟草主管部门依法履职检察监督案
【关键词】
行政违法行为监督 借用残疾人证 烟草专卖许可 检察建议 专项治理
【基本案情】
2019 年, 方某向杭州市烟草专卖局申领烟草专卖零售许可证, 因不符合《某市烟草制品零售店布局规定》关于“零售店间隔距离不少于 50 米”的规定被驳回。2020 年 8 月, 方某了解到残疾人申领烟草专卖零售许可证并无上述间隔距离的限制, 遂通过他人联系到残疾人泮某, 与其签订虚假的店铺转让合同, 并以泮某名义在烟草专卖局申领烟草专卖零售许可证。
【检察机关履职过程】
浙江省杭州市某区人民检察院刑事检察部门在办理方某涉嫌非法经营罪时发现, 市烟草局可能存在履行监管职责不到位的情况, 遂将问题线索移送行政检察部门办理。检察机关经调查查明, 泮某已于 2021 年 4 月 3 日死亡, 案涉许可证未被收回。经类案梳理, 运用大数据手段将浙江省烟草专卖局网站公示的专卖许可、收回公告、处罚情况等信息进行碰撞比对, 发现涉残疾人烟草专卖许可证被收回、处罚的数量占比极少。结合走访发现, 该市烟草专卖零售户密度已呈饱和态势, 在残疾人有优惠政策的情况下, 借用或冒用残疾人身份骗领烟草专卖零售许可证的情形普遍存在。
检察机关审查认为, 市烟草局对方某申领烟草专卖零售许可证予以驳回后, 对在同一地址以不具有自主经营能力的高龄残疾人名义申领的情形未尽到必要的审查义务, 在已明知方某系以他人身份骗领烟草专卖零售许可证的情况下, 未及时予以撤销, 存在行政履职不到位的情况。2022 年 4 月, 某区人民检察院通过杭州市人民检察院向市烟草局制发检察建议, 督促其对案涉许可证予以撤销, 加大对残疾人等特殊群体申领烟草专卖零售许可证的审查监管力度, 防止“借用”“冒用”残疾人身份情形发生。同时, 检察机关还组织市烟草局、区残疾人联合会及相关社区召开联席会议, 推动开展残疾人证违法“借用”专项治理工作, 做好残疾人经营户的权益保障。
市烟草局采纳检察建议, 撤销案涉许可证, 并开展专项行动, 清退异常许可证 331 本, 包括“冒用”残疾人经营户 68 户, 发布《烟草专卖局异常经营零售户监管规定》等三项文件, 建立长效机制, 规范烟草专卖管理秩序。区残疾人联合会、相关社区共同开展专项活动, 加强残疾人证核发审查, 开展法律风险防控宣讲, 引导注销异常残疾人证, 保障残疾人合法权益。
【典型意义】
国家通过适当降低残疾人市场准入条件, 鼓励残疾人自主创业, 是发展残疾人事业采取的特殊帮扶政策, 但也是容易被不法分子利用、“钻空子”的地方。借用、冒用残疾人身份享受政策优待的行为, 不仅干扰了正常的行业管理秩序, 也阻碍助残优惠政策的高质量落实, 侵害残疾人合法权益。检察机关在履行法律监督职责中, 践行“穿透式”监督理念, 注重“行刑衔接”, 发现行政机关履职不到位情形, 以个案监督为切入口, 通过综合运用调查核实、大数据比对、召开联席会议等方式, 推动烟草主管部门开展专项行动, 清退异常许可证, 规范残疾人申领许可证的审查流程与日常监管, 不断提升残疾人就业服务质量和效率。同时, 检察机关依法能动履职, 推动残联、社区等加强对残疾人帮扶政策和普法宣传, 提高残疾人群体法律意识, 保护自身合法权益。
案例五
江苏省无锡市某区人民检察院督促纠正错误行政处罚决定检察监督案
【关键词】
行政违法行为监督 行政处罚 冒用残疾人身份 类案监督 专项整治
【基本案情】
“杨某婷”伙同他人吸食毒品被江苏省无锡市某区公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十二条第三款之规定, 予以行政拘留十五日的行政处罚, 并将其送往无锡市拘留所执行。《行政处罚决定书》被处罚人一栏签名为“杨某婷”并捺印。
【检察机关履职过程】
2022 年 3 月, 江苏省无锡市某区人民检察院在办理“杨某萱”涉毒品犯罪时发现, 杨某萱有冒用残疾人杨某婷身份信息接受行政处罚的情形。经内部线索移送, 行政检察部门依职权启动调查查明: 杨某婷为杨某萱堂妹, 系智力三级残疾。杨某萱冒用杨某婷的身份信息办理了身份证件, 该证件除照片为杨某萱本人以外, 其他信息与杨某婷身份信息完全一致。后杨某萱一直以杨某婷的姓名外出工作, 多次涉毒均以杨某婷的身份被公安机关行政处罚。某区人民检察院经审查认为, 区公安分局在作出行政处罚决定时未尽审慎审查义务, 致使杨某萱多次被行政处罚均系冒用杨某婷之名, 行政处罚的主体认定错误, 损害了杨某婷的名誉, 应依法予以纠正。2022 年 3 月 18 日, 某区人民检察院向区公安分局制发检察建议, 建议对杨某萱冒用杨某婷之名的行政处罚决定书依法予以更正; 在今后的工作中, 加大被处罚人身份信息审查力度, 建立纠错机制。区公安分局经清理, 先后撤销包含本案在内的 4 份杨某萱冒用杨某婷之名的行政处罚决定书, 重新作出行政处罚, 并函告杨某萱户籍所在地公安机关对其冒用他人身份信息依法作出处理。
本案办理后, 某区人民检察院及时向无锡市人民检察院报告工作情况, 推动市检察院在全市范围部署开展“梳理冒用他人身份信息接受行政处罚案件”专项行动。截至目前, 全市共梳理出冒用他人身份信息接受行政处罚案件 60 余件, 通过制发检察建议纠正 8 件, 其他案件均由公安机关自行纠正。
【典型意义】
残疾人因自身原因, 在身份被冒用、相关权益受到侵害的情况下, 往往很难及时发现。检察机关在履职中, 强化“行刑衔接”, 践行“穿透式监督”理念, 对于发现行政违法行为监督线索, 尤其是涉及侵害残疾人合法权益的, 依法能动履职, 高质效办理关系残疾人合法利益的案件, 坚持从个案办理到类案监督, 再到社会治理, 以点带面, 解决一个领域、一个环节的普遍性问题, 促进提升社会治理效能, 切实保障残疾人合法权益。