【检例第 252 号】河南省商城县人民检察院诉商城县自然资源局不依法履行土地监管职责行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 自然资源保护 非法占用土地 怠于申请强制执行 重新作出行政行为
【要旨】
行政机关因怠于向人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定不再具有强制执行力，造成公共利益持续受到损害，人民检察院制发检察建议督促履职后，行政机关仍未依法履职的，应当依法提起行政公益诉讼，请求法院判令行政机关采取补救措施或者重新作出行政行为。针对同一行政机关对多个同一性质的违法行为存在不依法履职情形的，检察机关可作为一个行政公益诉讼案件办理。
【基本案情】
2017 年 3 月，河南省商城县 A 物流有限公司（以下简称 A 公司）在与商城县鲇鱼山街道办事处十里头村部分村民签订租赁协议后，未经相关部门批准，即非法占用 10799 平方米耕地、村庄用地和草地用于物流园建设。2020 年 8 月 10 日，商城县自然资源局对 A 公司作出商自然资罚决字〔2020〕第 60 号行政处罚决定：1. 责令将非法占用的 10799 平方米土地退还给鲇鱼山街道办事处十里头村村民委员会；2. 并处罚款 93275 元。2020 年 10 月 22 日，A 公司缴纳了罚款，但未退还土地。2021 年 6 月 23 日，商城县自然资源局向法院申请强制执行，但因超过法定期限，法院未予受理。
2020 年 3 月，河南省商城县 B 再生资源有限公司（以下简称 B 公司）在与商城县李集乡南寨村长岗岭组签订租赁协议后，未经相关部门批准，即非法占用 3375 平方米林地用于回收处理建筑废弃物项目建设。2020 年 5 月 20 日，商城县自然资源局作出商自然资罚决字〔2020〕第 25-1 号行政处罚决定：1. 责令将非法占用的 3375 平方米土地退还给李集乡南寨村长岗岭组和团山组；2. 限 15 日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物 2000 平方米；3. 并处罚款 13500 元。2020 年 5 月 21 日，B 公司缴纳了罚款，但未退还土地及拆除违法建筑物。2021 年 6 月 23 日，商城县自然资源局向法院申请强制执行，但因超过法定期限，法院未予受理。
2020 年 3 月，B 公司未经相关部门批准，还非法占用商城县李集乡南寨村 3924 平方米耕地、林地等，用于建设再生资源生产经营场地。2021 年 8 月 20 日，商城县自然资源局作出商自然资罚决字〔2021〕第 62 号行政处罚决定：1. 责令将非法占用的 3924 平方米土地退还给李集乡南寨村村民委员会；2. 限期 30 日内拆除在非法占用土地上新建的 2425 平方米建筑物；3. 并处罚款 36654 元。2020 年 11 月 26 日，B 公司缴纳了罚款，但未退还土地及拆除违法建筑物。商城县自然资源局未依法向法院申请强制执行。
【检察机关履职过程】
行政公益诉讼审前程序。2021 年 9 月 16 日，河南省商城县人民检察院（以下简称商城县检察院）在履职中发现该案线索。经初步调查发现，商城县自然资源局对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履职的情形，遂依据《人民检察院公益诉讼办案规则》第六十八条、第六十九条的规定，作为一个案件立案调查。经调阅行政执法卷宗、实地走访、现场勘查，依法查明 A 公司、B 公司非法占用土地的违法事实。
商城县检察院认为，商城县自然资源局怠于申请强制执行已经生效的行政处罚决定，致使两公司长期非法占用土地，侵害了公共利益。2021 年 11 月 3 日，商城县检察院向该局发出检察建议，建议依法履行土地监督管理职责，采取有效措施督促 A 公司、B 公司及时退还非法占用的土地。同年 11 月 25 日，商城县自然资源局书面回复称 A 公司已拆除非法占用土地的围挡，B 公司正在自行拆除违法建筑物。因突发重大公共卫生事件等客观原因，两公司未能及时整改到位，依照《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十八条的规定，商城县检察院于同年 12 月 24 日作出中止审查决定。2022 年 9 月 1 日，商城县检察院恢复案件审查，对整改情况跟进调查发现，A 公司未拆除围挡、未退还非法占用的土地，B 公司仅拆除部分围挡、未拆除地上建筑物，两公司非法占地行为持续存在，公共利益仍处于受损害状态。
提起行政公益诉讼。2022 年 11 月 1 日，商城县检察院依法向商城县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令商城县自然资源局继续依法履行土地监管职责，采取有效措施对案涉公司非法占用土地的行为进行查处并落实到位。同年 12 月 5 日，商城县人民法院公开开庭审理本案。法庭审理过程中，双方围绕商城县自然资源局对两公司非法占用土地的行为是否已经履行监管职责、是否应当继续履行监管职责展开法庭辩论。商城县自然资源局认为，其已对 A 公司、B 公司擅自占用土地的违法行为进行查处，A 公司非法占用土地已经退还，B 公司存在“边建设、边审批”情况，考虑拆除的损失巨大，未及时申请强制执行导致逾期，监管存在困难。检察机关认为：一是商城县自然资源局未依法履行土地监管职责，造成公共利益受到侵害。依照《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。商城县自然资源局虽对违法占用土地行为进行了行政处罚，但在违法行为人未自觉履行的情况下，未依法及时向人民法院申请强制执行，导致原行政处罚不再具有强制执行力，违法行为人持续非法占用土地，侵害了公共利益。二是经审前程序督促，商城县自然资源局仍未有效履行职责，公共利益持续处于受损害状态。经调查核实，A 公司仅书面提出退还土地的申请，但未实际退还，B 公司违法建筑仍未拆除，两公司非法占地行为持续存在。三是商城县自然资源局应依法继续履行监管职责。原行政处罚决定虽不再具有强制执行力，但非法占地行为仍持续存在，商城县自然资源局应当继续履行监管职责，采取有效措施，对非法占地行为进行查处。
裁判结果。2022 年 12 月 15 日，商城县人民法院依法作出判决，认为自然资源部门具有维护土地管理秩序以及消除违法行为的职责。对非法占地行为人作出行政处罚决定后所涉及的非诉行政执行申请权属于行政公权力，是法律赋予行政机关的职责，行政机关不应随意放弃。行政机关对作出的行政处罚决定未及时申请法院强制执行导致其不再具有强制执行力，若违法行为人没有主动改正，行政机关仍应当及时履行监管职责，采取补救措施。《中华人民共和国行政处罚法》第七十五条规定了行政机关对其实施的行政处罚具有自我纠错、主动改正的职责。故商城县自然资源局可以对企业非法占地行为重新立案调查并作出新的行政处罚，依法及时履行职责申请法院强制执行，弥补其对原行政处罚没有申请强制执行造成的后果。商城县自然资源局未按照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定在法定期限内向法院申请强制执行，也未按照河南省自然资源厅等九部门于 2021 年 3 月 4 日联合发布《关于完善自然资源行政执法体制机制促进执法监管长效常治的实施意见（试行）》中关于“对因不可抗力或其他历史原因超出申请强制执行期限的案件，由县（市、区）政府、法院、自然资源主管部门采取‘一事一议’方式处理”的规定，采取相应补救措施，致使土地资源长期被占用，公共利益持续处于被侵害状态，属于未履行法定职责。遂判令商城县自然资源局继续履行土地监督管理职责，在判决生效之日起六个月内重新对 A 公司及 B 公司的违法行为进行查处并整改到位。
判决生效后，商城县自然资源局积极履行职责。由于 B 公司已将商自然资罚决字〔2020〕第 25-1 号行政处罚决定内容整改完毕，该局遂针对未整改到位的另外两个行政处罚决定所涉非法占地问题，于 2023 年 2 月 17 日依法对 A 公司、B 公司分别予以查处，责令两公司依法整改，将非法占用的土地退还，限期拆除非法占用土地上的新建建筑物。同年 11 月，商城县自然资源局向法院申请强制执行。同年 12 月，商城县人民法院作出行政裁定，由商城县人民政府确定的组织实施机关于三个月内实施完毕。2024 年 4 月，商城县检察院跟进调查确定涉案土地已经全部退还，违法建筑物已全部拆除。
【指导意义】
（一）对因怠于申请强制执行致使行政处罚决定不再具有强制执行力，公共利益持续受到损害的，检察机关可通过行政公益诉讼督促行政机关继续履职。因行政机关怠于向人民法院申请强制执行，致使国家利益或者社会公共利益受损的，应作为不依法履职情形予以监督。经审前程序督促后，行政机关仍未采取有效措施消除公共利益受损情形的，检察机关应依法提起行政公益诉讼，请求法院依法判令行政机关采取补救措施或者重新作出行政行为，维护国家利益和社会公共利益。
（二）同一行政机关对多个同一性质违法行为存在不依法履职情形的，检察机关可作为一个案件办理。行政公益诉讼维护的是国家利益和社会公共利益，与国家法律秩序紧密相连，具有整体性。检察机关发现同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责情形的，可作为一个行政公益诉讼案件立案办理；符合起诉条件的，可作为一个案件向人民法院提起诉讼，督促行政机关对同类违法行为进行纠正，既节约诉讼资源，又兼具预防性功能，有利于更好维护国家利益和社会公共利益。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017 年修正）第二十五条第四款
《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021 年施行）第六十七条、第六十八条、第六十九条、第七十五条、第七十八条、第八十一条
《中华人民共和国行政处罚法》（2021 年修订）第二十八条、第二十九条、第七十五条
《中华人民共和国行政强制法》（2012 年施行）第十三条、第五十三条
《中华人民共和国土地管理法》（2019 年修正）第四条第二款、第五条、第四十四条、第七十五条、第七十七条第一款、第八十三条
《自然资源行政处罚办法》（2020 年修正）第三十三条（现为 2024 年修订后的第四十条）