【202402047】《左勇、徐鹤污染环境刑事附带民事公益诉讼案》的理解与参照――纳入公私财产损失及生态环境损害赔偿范围的环境污染处置费用的认定
文 / 蒋莹莹；刘小飞
为了正确理解和准确参照适用第 203 号指导性案例，现对该指导性案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释、论证和说明。
一、案例选编过程
本案由江苏省盱眙县人民法院一审，裁判已经发生法律效力。最高人民法院环资庭推荐该案例作为环境公益诉讼备选指导性案例。2022 年 8 月 19 日，最高法院研究室召开环境公益诉讼专题案例专业会议对该案例进行了讨论，与会专家学者、刑事专业法官等代表多数同意推荐该案例作为指导性案例。9 月 14 日，该案例经最高法院第 1874 次审判委员会讨论，同意作为指导性案例。12 月 30 日，最高法院以法〔2022〕277 号文件将该案例编入第 37 批指导性案例予以发布。
二、本案例的相关情况
自 2018 年 6 月始，被告人左勇、徐鹤等人分别在左勇租赁的厂房中筛选铝灰生产铝锭，共计产生约 100 吨废铝灰。2019 年 4 月 23 日，被告人左勇、徐鹤安排他人开挖坑塘倾倒上述废铝灰，在倾倒 20 余吨时，因废铝灰发热、冒烟被群众发现制止并报警。同年 4 月 27 日，当地政府组织人员对上述燃烧的废铝灰用土壤搅拌熄灭，搅拌后的废铝灰与土壤混合物重 453.84 吨。同年 4 月 28 日，涉案坑塘下风向检测氨超标。同年 4 月 29 日，案涉废铝灰鉴定为具有浸出毒性特性的危险废物。
2019 年 11 月，江苏省环境科学研究院认为涉案废铝灰与土壤的混合物因经费及时间问题未进行危险废物属性鉴别工作，根据《国家危险废物名录》（2016 版）豁免管理清单第 10 条规定，建议采用水泥窑协同处置方式进行处置。本次污染事件无人身损害，存在财产损害，费用主要包括财产损害费用、应急处置费用和生态环境损害费用。财产损害费用为清理过程中造成农户的小麦、油菜、蚕豆、蔬菜损失共计 3400 元；应急处置费用包括应急监测费用 7800 元（实收 7200 元）、废铝灰与土壤的混合物的清理费用 76161 元、处置费用因暂未处置暂按 1000 元 / 吨估算；生态环境损害费用 1.8 万元（坑塘回填恢复，即填土费用）。
2020 年 3 月 18 日，江苏省淮安市淮安区车桥镇人民政府委托相关公司对废铝灰与土壤的混合物按照危险废物进行处置，处置单价为 2800 元 / 吨，该价格含税、含运费。此外还产生鉴定费用 8 万元、应急处置方案费用 7 万元及生态环境损害评估费用 25 万元，合计 40 万元。
关于本案应急处置的相关问题，江苏省环境科学研究院出庭鉴定人明确，应急处置方案针对的是已经清挖出的废铝灰与土壤的混合物，该混合物不能直接判定为危险废物，按照豁免程序处理可提高经济性和实操性，本案受污染的土壤采用水泥窑协同处置的价格为 1000 元 / 吨。有专门知识的人出庭认为，铝灰不会大面积燃烧，只需用土壤将明火掩盖即可，20 吨废铝灰经土壤混合搅拌后，清理出的混合物应在 60 吨至 120 吨范围内，否则属于过度处置。
淮安市淮安区人民检察院提起刑事附带民事环境公益诉讼，指控被告人左勇、徐鹤犯污染环境罪，请求判令被告人左勇、徐鹤共同赔偿污染环境造成的财产损害费用 3400 元、应急处置费用 1431788 元、生态环境损害费用 1.8 万元以及检验、鉴定等其他合理费用 40 万元，合计 1853188 元；判令被告人左勇、徐鹤在淮安市级媒体上向社会公众公开赔礼道歉。
江苏省盱眙县人民法院于 2021 年 6 月 24 日以（2019）苏 0830 刑初 534 号刑事附带民事判决，认定被告人左勇犯污染环境罪，判处有期徒刑 2 年，并处罚金 5 万元；被告人徐鹤犯污染环境罪，判处有期徒刑 2 年，并处罚金 5 万元；责令被告人左勇退缴违法所得 1.3 万元，上缴国库；被告人左勇、徐鹤连带赔偿财产损害费用 3400 元、应急处置费用 156489 元、生态环境损害费用 1.8 万元、鉴定评估等事务性费用 40 万元，合计 577889 元，于判决生效后 15 日内履行；责令被告人左勇、徐鹤在淮安市级媒体上向社会公众公开赔礼道歉；驳回刑事附带民事公益诉讼起诉人淮安区检察院的其他诉讼请求。
一审宣判后，没有上诉、抗诉，判决已生效。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第 17 条中引入了“必要合理措施”的概念，虽然理论界对此偶有涉及，但司法实践中却鲜有案例可以参照，甚至可以称之为实践空白。在本案的审理过程中，极具创新性地在刑事诉讼中借鉴了行政合理性原则，明确了行政机关在处置环境污染事件过程中，在条件允许的前提下，应当以必要、合理、适度为基本原则。同时，强调检察机关在提起公益诉讼时，应当基于社会公共利益目的、公平正义立场和节约资源、保护生态环境原则，准确审查证据、合理提出诉求。本案的审理，填补了司法实践中“必要合理措施”这一概念理解上的空白，有效解决了公私财产损失的认定、公益诉讼中必要合理费用的审查等困扰审判实践的重点难点问题，对准确理解落实损害担责、全面赔偿原则，具有一定的指导意义。
另外，在污染防治攻坚战背景下，本案的审理既凸显了审判机关用最严格制度最严密法治保护生态的决心，也进一步强化了司法机关在刑事审判活动中引导和促进行政机关依法行政的积极作用，尤其对于推动行政机关更加及时精准高效处置突发事件具有重要的指引价值。
三、裁判要点的理解与说明
该指导性案例的裁判要点确认：对于必要、合理、适度的环境污染处置费用，人民法院应当认定为属于污染环境刑事附带民事公益诉讼案件中的公私财产损失及生态环境损害赔偿范围。对于明显超出必要合理范围的处置费用，不应当作为追究被告人刑事责任，以及附带民事公益诉讼被告承担生态环境损害赔偿责任的依据。
现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下：
（一）应急处置费用的认定应当遵循必要、合理、适度原则
1. 规制处置行为，保护合法权益。环境污染事故发生后，对于行政机关为消除危险、清除污染、防止损害后果进一步扩大而采取应急处置措施应当予以认可，但在条件允许的前提下，仍应当以必要、合理、适度处置为基本原则。为顺应社会发展的需要，法律赋予了行政机关较大的自由裁量权，目的在于使行政机关根据行政事项的具体情况作出公平合理的行政行为，从而使行政事项得到恰当的处置。行政机关在法定幅度内准确裁量、作出正确决定的，才是适当（合理）的，反之则是不适当（不合理）的。但此种决定应有相对统一的裁量标准和约束机制，否则便可能侵犯行政相对人的合法权益。在满足目的所需的诸种手段里，唯有对公民权利侵害最小的手段，才被认为是必要的。[1]
2. 落实绿色原则，引导合理处置。民法典绿色原则及相关条款的确立，对规范人与人、人与自然之间的环境关系问题作出了积极的回应，成为我国生态文明建设的重要法律保障。绿色原则的确立，也意味着司法机关在审理相关案件时，要更加注重加强对节约资源、保护生态环境的民事法律行为的支持和保护力度。同时，绿色原则必须贯彻到民法典的具体制度中，而不能仅仅停留在倡导或者宣示层面。[2] 在进行法律解释、法律漏洞填补以及价值衡量时，应准确把握落实环境保护责任与促进经济绿色发展二者之间的关系，将节约资源、保护生态环境作为一项重要的考量因素。
3. 契合法律规定，彰显公平正义。《解释》第 17 条以及最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 19 条，均对“必要合理措施”进行了规定。据此，人民法院在环境污染刑事案件、环境民事公益诉讼案件审理中，应当对行政行为的手段和目的之间的契合度，即处置行为的必要合理性进行审查。
（二）必要、合理、适度原则审查的范围与内容
1. 审查应急处置措施是否必要。应急处置主要是指为减轻或者消除对公众健康、公私财产和生态环境造成的损害，各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施，主要包括污染控制、污染清理、应急监测、人员转移安置等等。环境污染事件一旦发生后，相关部门首先应主动并尽可能详尽地了解污染事故的有关情况，迅速控制现场、划定警戒区、切断污染源、防止污染扩散；立即布点监测，第一时间确定污染物种类，规范出具监测数据等。在环境事件发生后，根据现场的情况，行政机关是否有必要采取应急处置手段，是审查的第一步。本案中，根据村民及挖机驾驶员证言，2019 年 4 月 23 日晚案涉现场因倾倒废铝灰发散出烟雾，有刺鼻的气味，坑塘内有明火；4 月 24 日检测机构、鉴定机构对废铝灰进行采样；4 月 27 日开展现场处置，视频显示此时现场仍存在局部燃烧，所以，应该认为本案中行政部门采取应急处置措施是必要的。
2. 审查应急处置方式是否合理。环境污染事故发生后，行政部门应针对现场的情况，制订综合的治污方案。如采用监测等手段追踪污染气体扩散途径和范围；采取拦截、导流、疏浚等形式防止水体污染扩大；采取隔离、吸附、打捞、氧化还原、中和、沉淀、消毒等方法处置污染物。但无论采取何种处置方式，必须要考虑采取处置方式的科学合理性，即能够满足消除危险、防止损害后果进一步扩大的需要。本案中，专家意见表明，废铝灰不会大面积燃烧，如果局部燃烧，只需用土壤将明火掩盖即可。相关行政机关接到报警并到现场勘查后，已经确定倾倒的物质系废铝灰，而对于废铝灰的处置方法（泥土覆盖技术），相对简单且具有普适性，故该处置方式符合治污除害之目的，具有合理性。但同时还应看到，对废铝灰与土壤混合物属性直接认定为危险废物，该后续处置方式的合理性不够充分。本案中，根据被倾倒废铝灰的毒性及混合物的数量等因素，并不能当然得出混合物的属性属于危险废物的结论。按照相关要求，如果对涉案混合物以危险废物进行处置，应先进行物质属性的鉴别。即使涉案混合物属于危险废物，根据江苏省环境科学研究院制作的应急处置方案，其转移和处置可以根据《国家危险废物名录》（2016 版）豁免管理清单第十条规定不按危险废物进行管理，并建议采用水泥窑协同处置方式进行处置。因此，法庭最终未采纳行政机关提供的 2800 元 / 吨危险废物处置单价，更正为参照 1000 元 / 吨（含运费）的一般污染土壤水泥窑协同处置单价，超过部分未予支持。
3. 审查应急处置费用是否适度。即使应急处置采取的措施是必要的，方式是合理的，但具体实施过程中产生的应急处置费用亦不能明显超出限度。同时，要说明的是，上述审查流程是渐进式的，首先要判断的是某项紧急处置措施是否具有防止污染扩大或消除污染的必要性；在具有必要性的前提下，再判断处置方式的合理性；最后审查应急费用是否适度的问题。当然，具体的判断和审查必须依据理论和客观实际来评价。例如，突发环境污染事件的污染物倾倒在江河旁边，就有必要为防止污染物因雨水冲刷等原因流入江河而采取一些防范措施，该措施就存在客观实际需要，具有必要性；然后再根据污染物的种类，采取前述中和、沉淀、消毒等方法处置污染物，就具有合理性；在此基础上才涉及判断处置费用是否适度的问题。相应的，判断是否适度仍然需要结合具体案情，例如，可以在倾倒地处置污染物且价格更合理的，运输到外地的运输费用就不是适度的。本案中，有专门知识的人出庭认为，20 吨废铝灰经土壤混合搅拌后，清理出的混合物应在 60 吨至 120 吨范围内，否则属于过度处置。而实际挖出的土超过了 400 吨，是专家建议最高值的近 4 倍，充分表明此次处置方式与目的实现之间不合比例、不够相称，属于处置过当，对超过部分的费用未予以认定。
四、参照适用时应注意的问题
1. 行政机关采取的应急处置措施是否必要合理适度的判断应有依据，对此可借鉴民事诉讼专家辅助人制度，帮助合议庭理解专业问题，形成内心确信。即作出判断所依据的相关事实，应当建立在鉴定报告、专家咨询意见等具有较强证明力证据的基础上，通过引导当事人申请或法院依职权委托的方式，邀请有专门知识的人出庭作证，增强结论的说服力和可接受度。
2. 为了更好地引导行政机关科学、精准采取应急处置措施，人民法院对于行政机关及时、高效处置应急突发事故的行为应予以鼓励、支持，不能轻易将应急处置费用排除在污染环境刑事附带民事公益诉讼案件中的公私财产损失及生态环境损害赔偿范围之外；只有在明显超过合理必要限度的情况下，才可作出适当调整。
【注释】
执笔人：江苏省盱眙县人民法院 蒋莹莹
最高人民法院环资庭 刘小飞
编审人：最高人民法院案例指导工作办公室 张华锋
[1] 梅杨：“比例原则的适用范围与限度”，载《法学研究》2020 年第 2 期。
[2] 吕忠梅课题组：“‘绿色原则’在民法典中的贯彻论纲”，载《中国法学》2018 年第 1 期。