【应用 202505066】拒不履行信息网络安全管理义务罪适用疑难问题探析
文 / 李琴
内容提要拒不履行信息网络安全管理义务罪自刑法修正案（九）增设以来，司法实践中案件数量偏少，存在入罪门槛把握不一、客观行为认定模糊、主观明知认定困难、与相关罪名界分不清等适用困境。该罪保护的法益是信息网络安全管理秩序，属于真正不作为犯。对“监管部门责令采取改正措施”应当从责令主体、责令形式、责令内容三个维度予以界定；对“拒不履行”的认定，要区分完全不履行、部分履行、虚假履行三种行为样态。主观方面，“明知”包括明确知道与推定知道，要结合行为人职业属性、业务能力、客观行为等综合判断。处理罪数问题时，要厘清本罪与帮助信息网络犯罪活动罪、非法利用信息网络罪、侵犯公民个人信息罪之间的边界，准确适用想象竞合、数罪并罚规则，进一步激活本罪司法适用效能。
刑法修正案（九）增设拒不履行信息网络安全管理义务罪，将网络服务提供者拒不履行信息网络安全管理义务，经监管部门责令采取改正措施而拒不改正，造成法定后果的行为纳入刑法规制范畴 [1]。立法设置本罪意在督促网络服务提供者落实主体责任，通过刑事手段倒逼平台履行安全管理义务，防范网络违法犯罪滋生蔓延。但是从司法实践情况看，本罪判决数量稀少，出现“立法热、司法冷”的现象 [2]。究其原因，既有网络行政监管与刑事司法衔接不畅的外部因素，也存在本罪自身构成要件理解分歧、与周边罪名界限模糊等内部因素。本文立足于本罪司法适用困境，围绕保护法益、构成要件、主观明知、罪数界分等疑难问题展开分析，以期统一司法裁判尺度，激活本罪的制度功能。
一、本罪司法适用的现实困境
(一) 案件数量少，入罪标准把握不一
拒不履行信息网络安全管理义务罪自增设后，实务中判决案例数量长期处于低位。通过裁判文书网检索，本罪生效判决数量较少，并且多集中在部分地区。司法实践中对本罪入罪标准把握尺度不一：有的司法机关将网络服务提供者轻微的行政违法行为直接升格为刑事犯罪；有的则过度抬高入罪门槛，即便出现严重危害后果也仅作行政处理，刑事追责缺位 [3]。入罪尺度摇摆，导致同案不同判风险，也削弱了本罪的立法威慑效果。
(二) 客观构成要件要素认定模糊
本罪客观方面包含三大核心要素：网络服务提供者主体身份、“监管部门责令采取改正措施”、“拒不改正”并发生法定后果。第一，网络服务提供者的范围存在争议，理论与实务对平台服务、接入服务、缓存服务、存储服务提供者的主体认定理解不一致 [4]。第二，对“监管部门责令采取改正措施”的理解分歧较大。责令改正的作出主体、文书形式、送达方式、责令内容应当满足何种条件，没有形成统一认识。第三，“拒不改正”行为形态认定不清。完全不履行义务的情形容易判断，但是对于部分履行、虚假整改、整改不到位的情形，能否评价为“拒不改正”，实务中观点不一。第四，四种法定危害后果即“致使违法信息大量传播”“致使用户信息泄露，造成严重后果”“致使刑事案件证据灭失，情节严重”“有其他严重情节”，对后果的量化标准缺乏统一指引，何为“大量传播”“严重后果”“情节严重”认定尺度不一 [5]。
(三) 主观“明知”认定取证困难
本罪要求网络服务提供者主观上对自身负有信息网络安全管理义务，以及拒不改行为会引发危害后果具有明知。网络平台内部层级复杂，运营、技术、风控部门权责分离，究竟应当归责到哪一层级的责任人，认定难度较大 [6]。同时，平台往往以技术中立、算法自动处理、工作人员疏忽等理由进行抗辩，导致主观明知的证明成为办理此类案件的现实障碍。
(四) 与周边罪名界限混淆，罪数处理混乱
本罪和帮助信息网络犯罪活动罪、非法利用信息网络罪、侵犯公民个人信息罪等罪名行为之间存在交叉重合，罪数处理规则认识不统一。有的将拒不履行安全管理义务的行为直接认定为帮信罪；有的忽视本罪不作为犯属性，混淆此罪与彼罪边界。在想象竞合、数罪并罚的选择上，裁判标准并不统一 [7]。
二、本罪保护法益与犯罪属性厘定
(一) 本罪保护的法益：信息网络安全管理秩序
关于本罪保护法益，理论界主要存在两种观点：第一种观点认为，本罪保护的是复合法益，既包括信息网络安全管理秩序，也包括公民个人信息、财产等具体法益；第二种观点认为，本罪保护的是单一法益，即信息网络安全管理秩序 [8]。
笔者赞同第二种观点。拒不履行信息网络安全管理义务罪的规制重心，是网络服务提供者不履行法定安全管理义务、拒不接受监管部门责令整改的行为。刑法设置本罪，是通过惩罚不作为，维护国家对信息网络的安全监管制度与管理秩序。法条中规定的“致使违法信息大量传播”“致使用户信息泄露”等，属于本罪的客观处罚条件，是侵害管理秩序之后衍生出来的后果，并非本罪的主要保护法益。公民个人信息、财产权益等可以通过侵犯公民个人信息罪、诈骗罪等其他罪名予以保护。如果将具体人身、财产权益纳入本罪法益，会不当扩大本罪的适用范围，混淆本罪与其他网络犯罪的区分边界。
(二) 犯罪属性：真正不作为犯
本罪属于真正不作为犯，其义务来源是法律、行政法规明文规定的信息网络安全管理义务 [9]。真正不作为犯成立的核心前提，是行为人负有法定的作为义务。网络服务提供者的安全管理义务来源于网络安全法、数据安全法、个人信息保护法、《互联网信息服务管理办法》等法律、行政法规，并非来源于先行行为。
需要区分本罪与不真正不作为犯。不真正不作为犯，是以不作为的方式实施通常由作为构成的犯罪。而本罪的实行行为本身就是“拒不履行义务”这一不作为，法条的构成要件描述本身就是不作为行为模式，故属于真正不作为犯。成立本罪，必须以网络服务提供者负有法定管理义务为基础；如果仅仅是道德层面、合同约定层面的义务，不能成为本罪的作为义务来源。
三、本罪客观构成要件的司法认定
(一) 犯罪主体：网络服务提供者
本罪主体是网络服务提供者，既包括单位，也包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员。结合网络安全法的规定，网络服务提供者包括网络接入服务提供者、网络存储服务提供者、网络传输缓存服务提供者、网络平台服务提供者 [10]。
1. 网络接入、缓存、存储服务提供者。该类主体提供网络接入、数据缓存、服务器存储等基础性网络服务，依法负有安全管理义务，符合本罪主体资格。
2. 网络平台服务提供者。社交平台、短视频平台、电商平台、论坛网站等平台服务提供者，是司法实践中本罪的主要行为主体。需要注意，普通网络用户不属于本罪主体，普通用户不负有法律赋予的面向社会公众的信息网络安全管理义务。
(二)“监管部门责令采取改正措施”的界定
“经监管部门责令采取改正措施而拒不改正”是本罪客观要件的前置条件，该要件具有限制本罪处罚范围的功能，避免直接将未履行管理义务的行政违法行为直接升格为刑事犯罪 [11]。应当从责令主体、责令形式、责令内容三个维度把握。
第一，责令主体必须是法定的信息网络安全监管部门。市场监管、税务等非网络安全监管部门作出的整改指令，不属于本罪意义上的“监管部门责令采取改正措施”。网信、公安、工信部等法律、行政法规赋予网络安全监管职权的部门，才属于适格责令主体。
第二，责令形式原则上应当采取书面形式。书面责令文书包括责令整改通知书、行政处罚决定书等，文书中应当写明违法事实、整改要求、整改期限。特殊紧急情形下的口头责令，事后必须转化为书面材料并完成送达，否则不能作为本罪的前置要件。电子送达、邮寄送达、直接送达等合法送达方式均可以采用，但必须有证据证明已经有效送达网络服务提供者 [12]。仅仅是电话提醒、工作沟通、约谈警示，不属于刑法意义上的“责令采取改正措施”。
第三，责令整改的内容应当明确、具体，具有可执行性。监管部门的责令指令应当写明网络服务提供者需要改正的具体事项、整改标准、整改期限。如果责令内容笼统模糊，仅泛泛要求“加强平台管理”，缺乏具体可操作的整改要求，则不能满足本罪前置要件。
(三)“拒不改正”的行为样态
“拒不改正”是本罪的核心实行行为，不限于公然拒绝整改。结合司法实践，可以分为完全不履行、部分履行、虚假履行三类行为样态 [13]。
1. 完全不履行。网络服务提供者收到监管部门责令改正文书后，完全不落实任何整改措施，对整改要求置之不理，是典型的拒不改正。
2. 部分履行。落实部分整改措施，但没有达到监管责令文书明确的整改标准，关键整改义务没有完成。对部分履行是否成立拒不改正，不能一概而论，要考察未履行部分在全部责令整改事项中的权重，判断是否实质性没有完成法定安全管理义务。关键义务拒不落实，即便完成次要整改事项，依然可以评价为拒不改正。
3. 虚假履行。形式上作出整改，实质上规避监管，采取造假、临时屏蔽、事后恢复等方式应付检查。表面落实整改要求，但是没有从机制、技术上消除违法风险，属于虚假整改，可以认定为拒不改正。
同时要注意区分客观不能整改与拒不改正。因为技术条件限制、第三方不可控因素等客观原因，确属客观履行不能的，不能评价为拒不改正。
(四) 法定危害后果的理解
刑法列举了四项危害后果，前三项是具体后果，第四项“有其他严重情节”是兜底条款。后果要件属于客观处罚条件，即便拒不改正行为已经实施，但是没有发生法定后果，不成立本罪。
1.“致使违法信息大量传播”。要结合违法信息的性质、信息数量、浏览转发量、受众范围综合判断“大量传播”[14]。
2.“致使用户信息泄露，造成严重后果”。用户信息泄露之后引发被害人被诈骗、被骚扰、人身受损等情形，可以评价为严重后果。
3.“致使刑事案件证据灭失，情节严重”。指因为网络服务提供者拒不履行义务，导致刑事案件关键电子证据被删除、销毁，无法调取，严重阻碍刑事诉讼活动开展。
4.“有其他严重情节”兜底条款适用应当审慎，遵循同类解释规则，与前面三项危害后果的危害程度相当，不能随意扩张适用。
四、本罪主观明知的认定
拒不履行信息网络安全管理义务罪的主观方面为故意，要求行为人明知自己负有信息网络安全管理义务，明知已经收到监管部门责令改正的指令，明知拒不改有可能发生法定危害后果，仍然拒不改正 [15]。此处的“明知”包含明确知道与推定知道。
第一，明确知道。网络服务提供者直接收到监管部门责令整改文书，属于明确知道自身需要履行整改义务。
第二，推定知道。没有直接证据证明行为人供述明知时，可以结合客观事实综合推定。可以参考以下要素：平台经营者、技术管理人员的职业身份与专业业务能力；平台以往是否多次出现同类违法信息、信息泄露事件；平台内部风控规则、投诉举报机制运行情况；收到监管部门多轮警示、约谈的记录；整改之后又反复出现同类风险等客观事实综合推定明知 [16]。
单位犯罪场合，要区分平台决策层、管理层、具体执行人员。本罪的归责对象是对安全管理义务履行具有决策权、管理权的主管人员和直接责任人员。普通技术员工、基层客服人员，没有决策权限，一般不追究刑事责任。平台不能以算法中立、技术自动处理为由直接否定主观明知，平台负有对算法、技术进行管控的管理义务，不能将技术中立作为免责抗辩理由。
五、此罪与彼罪界分及罪数处理
(一) 本罪与帮助信息网络犯罪活动罪的界分
两罪保护法益、行为模式存在本质区别。帮信罪是作为犯，行为体现为主动向他人网络犯罪提供技术支持或者帮助；拒不履行信息网络安全管理义务罪是真正不作为犯，行为是消极不履行法定安全管理义务 [17]。如果网络服务提供者没有主动为犯罪提供帮助，仅仅是不履行平台管理义务，收到监管责令之后拒不整改，发生法定后果的，优先考虑本罪。如果平台主动为网络犯罪提供技术支持，构成帮信罪。行为同时满足两罪构成要件的，属于想象竞合，择一重罪处罚。
(二) 本罪与非法利用信息网络罪界分
非法利用信息网络罪是行为人自身主动发布违法犯罪信息，属于作为犯罪。而本罪是网络服务提供者不作为，没有阻止他人利用平台发布违法信息，经责令拒不整改。平台自身主动发布违法信息，成立非法利用信息网络罪；平台用户发布违法信息，平台拒不履行管理义务的，考虑本罪。
(三) 本罪与侵犯公民个人信息罪界分
网络服务提供者主动出售、非法提供用户个人信息，属于作为行为，构成侵犯公民个人信息罪。如果平台并非主动泄露信息，而是因为不履行安全管理义务，经责令拒不整改，导致用户信息被泄露，造成严重后果的，符合本罪构成要件。如果既主动非法提供公民个人信息，又拒不履行管理义务，分别构成不同犯罪，应当数罪并罚 [18]。
(四) 罪数处理总结
1. 想象竞合：同一行为同时触犯本罪与其他网络犯罪，没有多个独立行为的，择一重罪处罚。
2. 数罪并罚：行为人实施多个独立行为，一部分行为属于作为型网络犯罪，另一部分行为是拒不履行网络安全管理义务的不作为，分别符合不同犯罪构成，应当数罪并罚。
结语
拒不履行信息网络安全管理义务罪，是网络治理领域刑法介入的重要制度载体。当前司法实践适用率偏低，源于构成要件理解分歧、行政刑事衔接不畅。准确把握本罪真正不作为犯的属性，厘清“监管部门责令采取改正措施”“拒不改正”等客观要件的内涵，综合规则判断主观明知，划清和帮信罪、非法利用信息网络罪等周边罪名界限，合理运用想象竞合与数罪并罚规则，能够进一步激活本罪的司法适用，倒逼网络服务提供者落实安全主体责任，维护信息网络安全管理秩序。
【注释】
作者单位：江苏省南京市江宁区人民检察院
[1] 周光权:“网络犯罪的立法扩张与司法适用”，载《法治研究》2016 年第 2 期。
[2] 刘艳红:“拒不履行信息网络安全管理义务罪的司法困境与出路”，载《法商研究》2022 年第 3 期。
[3] 喻海松:《网络犯罪二十讲》，法律出版社 2022 年版，第 245 页。
[4] 王华伟:“拒不履行信息网络安全管理义务罪的教义学重构”，载《法律科学》2021 年第 4 期。
[5] 张勇:“拒不履行信息网络安全管理义务罪的司法认定”，载《河南财经政法大学学报》2020 年第 4 期。
[6] 皮勇:《网络犯罪刑法理论与实务》，法律出版社 2021 年版，第 312 页。
[7] 陈兴良:“网络犯罪的罪数问题研究”，载《国家检察官学院学报》2023 年第 2 期。
[8] 孙道萃:“拒不履行信息网络安全管理义务罪的法益构造”，载《法治论坛》2020 年第 3 期。
[9] 张明楷:《刑法学》，法律出版社 2021 年版，第 1130 页。
[10] 于志刚:“网络服务提供者的刑事责任”，载《中国社会科学》2016 年第 11 期。
[11] 李源粒:“拒不履行信息网络安全管理义务罪前置要件研究”，载《政法论丛》2021 年第 2 期。
[12] 周加海、喻海松:“《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用”，载《人民司法》2020 年第 25 期。
[13] 欧阳本祺:“论拒不履行信息网络安全管理义务罪的实行行为”，载《法学》2022 年第 6 期。
[14] 黄嵩:“拒不履行信息网络安全管理义务罪中‘致使违法信息大量传播’的认定”，载《人民检察》2021 年第 14 期。
[15] 张宝:“拒不履行信息网络安全管理义务罪主观要素探析”，载《政治与法律》2020 年第 8 期。
[16] 刘品新:“网络犯罪主观明知的司法推定规则”，载《中国刑事法杂志》2022 年第 3 期。
[17] 江溯:“帮助信息网络犯罪活动罪与拒不履行信息网络安全管理义务罪之区分”，载《当代法学》2023 年第 1 期。
[18] 曲新久:“侵犯公民个人信息罪与关联犯罪的界限”，载《法律适用》2022 年第 9 期。