【应用 202507074】地类流变下垦荒行为的刑法规制
文 / 王杰
内容提要我国国土空间内存在大量历史遗留的“垦荒”地块，因国土调查、国土空间规划调整带来地类流变，垦荒地块在耕地、林地、草地、其他土地之间发生地类转换，由此引发垦荒行为人刑事风险。司法实践中对地类流变背景下垦荒行为的处理存在裁判分歧，集中体现在地类认定依据选择、主观故意判断、犯罪客体识别、出罪事由适用等方面。处理此类案件，应当坚持实质解释立场，以土地实际用途、现实生态功能为基础，结合国土调查成果、规划用途、权属沿革综合判断土地类型；主观明知判断要区分原始垦荒行为和地类变更后的后续行为；厘清非法占用农用地罪的保护客体；合理适用期待可能性、违法性认识错误、情节显著轻微等出罪事由，实现刑法保护耕地资源与保障行为人合理生产生存权益之间的平衡。
在我国广大农村地区，垦荒是由来已久的生产生活现象。农民将闲置的荒山、荒沟、荒滩、荒地进行开垦，发展农业生产，是特定历史条件下保障生存、解决温饱的重要途径 [1]。随着全国国土调查、国土空间规划编制工作持续推进，土地地类处于动态流变之中，部分早年垦荒地块的地类发生改变，从原来的未利用地调整为耕地、林地或者草地。地类变更之后，早年的垦荒行为或者持续的耕种行为，就有可能落入非法占用农用地罪的评价范围，垦荒行为人由此背负刑事风险 [2]。司法实践中，针对地类流变背景下的垦荒涉刑案件，裁判尺度并不统一，同案不同判现象客观存在。本文立足于地类流变这一制度背景，梳理垦荒涉刑案件的裁判分歧，分析争议根源，探寻此类案件的刑法规制路径。
一、地类流变下垦荒涉刑案件的司法分歧
（一）地类认定的依据选择之争
土地类型认定是办理非法占用农用地犯罪案件的基础前提。地类流变背景下，同一块土地会出现多套地类数据：历史上的地类、第二次全国国土调查地类、第三次全国国土调查地类、国土空间规划确定的规划地类等。办理垦荒涉刑案件，究竟应当以哪一套地类成果作为认定犯罪对象的依据，实务中存在分歧 [3]。
第一种观点，应当以案发时最新国土调查确定的现状地类作为认定依据。只要案发时土地现状地类是耕地、林地等农用地，行为人实施耕种行为，达到入罪数量标准，就可以认定非法占用农用地罪。该观点主要依据土地现状调查制度，国土调查反映土地现时实际利用状况，应当以现状地类为准。
第二种观点，不能简单直接采信最新国土调查现状地类，需要结合地块历史沿革、开垦时间、实际生态功能综合判断。部分地块是行为人早年垦荒形成耕地，后续国土调查才将其认定为耕地，并非行为人实施新的非法开垦行为改变地类，直接以最新调查地类入罪有失公允 [4]。该观点认为，地类认定不能唯调查数据论，应当兼顾地块开垦历史与实际用途。
（二）主观故意的判断分歧
非法占用农用地罪属于故意犯罪，要求行为人主观上明知是耕地、林地等农用地，而予以非法占用。在地类流变情形下，地块地类是事后通过国土调查、规划调整发生改变，并非行为人行为当时即属于农用地，对行为人主观明知如何判断，实务认识不一 [5]。
分歧集中体现在两个层面：第一，原始垦荒行为发生之时，该地块属于未利用地，行为人实施垦荒，之后地类被调查认定为耕地，能否推定行为人在垦荒时就明知是农用地。第二，在地类完成变更之后，行为人继续耕种该地块，此时行为人主观明知如何认定，是否只要地类已经变更，就直接推定行为人明知地块属于受保护的农用地。有裁判认为，国土调查成果向社会公开，当地土地政策已经宣传，即可以推定行为人主观明知；也有裁判提出，农村普通农民的认知水平有限，不能仅依据国土调查公开就直接推定农民明知地类已经发生调整，需要结合行为人获取信息的实际渠道综合评判 [6]。
（三）犯罪客体识别争议
非法占用农用地罪的保护客体是什么，理论上存在两种主要理解，投射到垦荒类案件中产生裁判差异。
一种观点认为，本罪保护的是土地行政管理秩序，只要违反土地管理法规，占用调查认定的农用地，改变被占用土地用途，数量较大，即满足犯罪客体要件，重点是对土地管理行政规范的遵从 [7]。据此，地类一经调查调整，行为人继续耕种，即侵害土地管理秩序，具备客体不法。
另一种观点认为，非法占用农用地罪保护的法益是农用地的生态功能与生产功能。对于历史垦荒地块，开垦行为早已完成，地块已经具备农业生产功能，后续只是持续耕种，并没有破坏原有林地、草地生态，不存在对农用地生产、生态功能的实质破坏，欠缺本罪所要保护的法益侵害后果，不应当评价为犯罪 [8]。
（四）出罪事由适用的分歧
针对地类流变下的垦荒行为，是否可以适用违法性认识错误、期待可能性、情节显著轻微危害不大等出罪事由，实务处理尺度不一。
部分判决严格限制出罪事由的适用，认为土地管理法律法规属于公开施行的法律，农民应当知晓，不能以不懂法律、不知道地类调整为由出罪。另一种裁判思路则认为，部分历史垦荒案件中，农民基于生存需要开垦荒地，对地类事后变更缺乏认知，对其科处刑罚缺乏期待可能性，或者存在不可避免的违法性认识错误，可以作出罪处理 [9]。此外，对“情节显著轻微危害不大”的刑法第十三条但书条款，有的案件予以适用宣告无罪，有的案件完全不予考量。
二、垦荒行为与地类流变的制度背景梳理
（一）垦荒行为的历史成因
我国垦荒行为有着深刻的历史成因。在人地矛盾较为突出的时期，鼓励群众开垦荒山荒滩荒地，扩大耕地面积，保障粮食生产，是特定历史阶段的政策导向 [10]。大量农民自发对未利用地开展垦荒，不少地方政府也对垦荒行为持默许甚至鼓励态度。早期垦荒的地块大多属于荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地，行为人开垦之后从事农作物种植。很多垦荒地块没有办理土地承包经营权证，权属、地类管理长期处于松散状态。
随着生态保护、耕地保护政策升级，政策导向发生重大转变，从鼓励垦荒转向严格管控无序开垦，实施退耕还林、还草，遏制破坏林地草地行为。政策转向之后，早年遗留的垦荒地块，与现行土地管制制度之间就容易发生冲突。
（二）地类流变产生的制度根源
地类流变，是指同一地块，因为国土调查、国土空间规划、生态保护红线划定等工作，土地的现状地类或者规划地类发生改变。
第一，国土调查带来现状地类变更。全国每十年开展一次全国国土调查，通过遥感影像、实地核查确定每一块土地的现状地类。第三次全国国土调查相比第二次国土调查，调查技术标准、地类认定规则进行调整，大量历史垦荒地块，因为实际用于农作物种植，被调查认定为耕地，由此带来地类的变更 [11]。此种地类变化，不是行为人新实施开垦破坏行为造成，而是调查标准、识别规则变化带来的结果。
第二，国土空间规划带来规划地类变更。国土空间规划划定耕地保护、生态保护相关管控区域，部分历史垦荒地块，规划用途调整为永久基本农田、林地或者草地，规划层面的地类发生流变。规划地类是未来管控目标，不等同于土地当下的实际现状地类。
需要区分两种地类流变：一是现状地类流变，通过国土调查，土地现实利用类别发生认定上的改变；二是规划地类流变，通过国土空间规划调整土地未来的管控用途。规划地类的调整，并不直接改变土地当下的实际利用状态。办理刑事案件，应当注意区分现状地类和规划地类，不能直接以规划地类等同于犯罪认定所需要的土地现状地类 [12]。
三、地类流变下垦荒涉刑案件的刑法规制路径
（一）土地类型认定：坚持实质判断，避免唯调查数据论
办理地类流变背景下的垦荒涉刑案件，对土地类型的认定，不能机械、单一采信最新国土调查数据库地类标签，应当坚持实质解释，综合多重因素进行判断 [13]。
第一，优先考察地块的实际用途与现实生态功能。非法占用农用地罪保护的是土地实际的生产、生态功能。应当实地核查地块现状，看地块是原始林地草地被毁坏，还是早年垦荒之后长期耕种的地块。历史垦荒形成的耕地，其农业生产状态是早年开垦行为造就，不是案发阶段行为新造成的破坏。
第二，兼顾地块的历史沿革与开垦时间。调取第二次、第三次国土调查成果、历史土地台账、卫星历史影像资料，查明该地块原始地类、行为人开始开垦的时间节点。区分：行为人在地块属于未利用地时期完成开垦；还是行为人后期实施新的开垦、毁林毁草行为。如果是早年在未利用地上垦荒，后续只是持续耕种，并没有实施新的毁坏植被行为，在评价是否构成非法占用农用地罪时应当作出实质性考量。
第三，区分现状地类与规划地类。认定非法占用农用地罪的犯罪对象，原则上以现状地类为基础，规划地类只作为参考因素，不能单纯依据国土空间规划的规划用途直接认定犯罪对象。
当然，国土调查成果具有重要证据价值，是核心书证，只是不能孤立机械使用，需要结合前述要素综合校验。
（二）主观故意的分层判断：区分原始垦荒行为与后续持续耕种行为
地类流变背景下，应当将行为拆分为两个阶段：原始垦荒行为阶段；地类变更完成之后的后续耕种行为阶段，分层判断主观明知 [14]。
1. 原始垦荒行为阶段。如果行为人实施开垦当时，地块属于未利用地，地类是在开垦完成之后，经过国土调查才调整为耕地，那么，在原始垦荒当时，行为人不可能明知该地块属于刑法意义上受保护的农用地，针对原始垦荒行为本身，不具备非法占用农用地罪的主观故意。不能以事后变更的地类，反推行为人垦荒时主观明知。
2. 地类变更之后的后续耕种行为阶段。地类已经完成现状变更之后，行为人继续耕种该地块，此时需要判断行为人是否明知地块已经属于耕地、林地等农用地。判断农民主观明知，不能仅凭国土调查向社会公开这一客观事实直接推定明知。应当结合：当地政府是否向该行为人直接告知地块地类变化、管控要求；是否开展过入户宣传、张贴公告；行为人文化水平、获取政策信息的现实渠道；是否收到过责令整改、复绿通知等综合判断 [15]。只有有证据证明行为人实际知晓或者应当知晓地块已经属于受保护农用地，仍然实施改变土地用途的行为，才可以认定主观故意。
（三）法益侵害实质甄别：把握非法占用农用地罪的保护客体
非法占用农用地罪的保护法益，核心是农用地的生产功能、生态功能，即行为人的行为造成林地、草地等原有植被毁坏，土地原有生态功能遭受破坏 [16]。
历史垦荒类案件，行为人早年已经完成开垦，地块已经转变为农作物种植状态，地类流变只是调查规则带来标签变化，行为人后续仅仅是继续耕种，并没有新实施毁坏林地、草地植被的行为，土地原有生态破坏结果是历史行为造就，并非行为人在案发阶段新的行为所造成。此种情形下，要审慎评价是否存在本罪要求的法益侵害结果，不能仅仅因为地类标签改变就当然认定产生法益侵害。
如果行为人在地类变更之后，又实施新的扩垦、毁林、毁草，毁坏原有植被，则可以评价产生法益侵害后果。
（四）合理适用多重出罪机制，实现刑民行衔接
1. 违法性认识错误的适用。农村普通农民，因国土调查技术标准调整发生地类流变，未被告知管控要求，确实不知道自己持续耕种行为具有违法性，属于不可避免的违法性认识错误的，可以出罪 [17]。
2. 期待可能性的考量。部分案件中，农民垦荒是为了家庭基本生存，地块是历史遗留垦荒，没有实施新的毁坏植被行为，对其科处刑罚不具备期待可能性，应当审慎入罪。
3. 刑法第十三条但书的适用。综合考量开垦历史、政策背景、行为人主观认知、危害后果，综合评价社会危害性，属于情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。
4. 行刑衔接思路。对于历史垦荒形成、地类流变带来的问题，优先通过土地调整、退耕、生态补偿、行政处理的方式化解矛盾，刑法保持谦抑克制，不宜将大量历史遗留民生性质的垦荒行为直接作为刑事犯罪打击 [18]。
结语
地类流变是国土调查、国土空间规划制度实施背景下出现的新问题，历史垦荒地块涉刑案件，涉及土地政策历史变迁、农民生存权益与土地生态保护多重价值的平衡。对此类案件办理，不能机械套用土地调查数据库标签，要坚持实质解释，综合地块历史沿革、实际生态功能，分层判断主观明知，甄别是否存在实质法益侵害，合理运用多重出罪事由，把握刑法谦抑性，实现法律效果、社会效果、生态效果的统一。
【注释】
作者单位：安徽省高级人民法院
[1] 陈小君：“我国农村荒地开发利用的制度变迁与法治回应”，载《法商研究》2022 年第 3 期。
[2] 张勇：“非法占用农用地罪司法适用的困境与破解”，载《法律适用》2023 年第 8 期。
[3] 喻海松：《环境资源犯罪实务精释》，法律出版社 2022 年版，第 186 页。
[4] 于文轩：“国土调查背景下农用地犯罪的认定逻辑”，载《中国环境法学评论》2024 年第 1 卷。
[5] 周光权：“非法占用农用地罪的主观要件研究”，载《当代法学》2023 年第 2 期。
[6] 刘艳红：“环境犯罪中主观明知的推定及其限度”，载《法商研究》2021 年第 5 期。
[7] 张明楷：《刑法学》，法律出版社 2021 年版，第 1156 页。
[8] 王利明：“生态法益视角下农用地刑事保护的边界”，载《中国法学》2023 年第 2 期。
[9] 陈兴良：“违法性认识错误的司法适用”，载《法制与社会发展》2022 年第 4 期。
[10] 孙佑海：“我国垦荒政策的历史演变与法治转向”，载《环境保护》2023 年第 12 期。
[11] 自然资源部：《第三次全国国土调查主要数据公报》，2021 年。
[12] 蔡守秋：“国土空间规划与土地刑事保护的衔接问题”，载《中国土地科学》2022 年第 6 期。
[13] 秦天宝：“环境资源犯罪中土地地类的实质判断规则”，载《法学评论》2024 年第 2 期。
[14] 何荣功：“历史遗留土地行为的刑法评价”，载《政法论坛》2023 年第 3 期。
[15] 李忠夏：“农民环境犯罪主观认知的司法判断”，载《华东政法大学学报》2022 年第 5 期。
[16] 周珂：“非法占用农用地罪保护法益再探究”，载《法律科学》2023 年第 4 期。
[17] 车浩：“法定犯中的违法性认识错误”，载《中国法学》2021 年第 2 期。
[18] 张梓太：“环境犯罪的行刑衔接机制研究”，载《中国刑事法杂志》2022 年第 4 期。