【中检 202504057】村民委员会行政诉讼被告主体资格认定探析
赵 宁 * 张雪静 **/ 文
摘要
村委会开展具有行政管理性质的行为时，如该行为系根据法律、法规等授权实施的，在行政诉讼中应依法被认定为行政被告，但在司法实践中对村委会具体履职行为性质认定仍然存在争议。村委会对村民宅基地建房申请行使相关职能系履行行政管理职责的行为，虽然属于过程性行为，但却能发生终结该行政行为的结果，将直接影响建房申请能否进入接下来的审批流程，对申请人权利义务将产生实质性影响，该种情形下村委会应具有行政被告地位，依法应属于行政诉讼受案范围。实践中如行政生效裁判认定村委会该类行为不属于行政诉讼受案范围的，检察机关应依据案件情况依法开展监督，明确该类情况下村委会的行政诉讼被告主体资格。
关键词：村民委员会 建房申请 行政诉讼被告
一、基本案情
2020 年 5 月，钱某向某村委会提交书面建房申请，同年 5 月某村委会出具《情况说明》，告知其建房申请与法律政策相悖，后某村委会对钱某的建房申请未予上报。钱某对此不服，认为某村委会未予上报的行为损害其合法权益，遂诉至法院，要求某村委会依法履行公布建房申请、签署意见及上报某镇政府的法定职责。一审法院认为，村委会对钱某申请建房的相关履职行为系集体经济组织内的审查程序，并非行政主体实施的行政行为，而属于村民自治行为，未对钱某行政法上权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2021 年 3 月，法院裁定驳回钱某起诉，钱某提出上诉被裁定驳回，申请再审法院不予支持。钱某后向检察机关申请法律监督 [1]。
在上述案件提出起诉之前，钱某曾先行提起另案行政诉讼，要求法院判决其所属镇政府履行建房审批职责。在该案判决中，法院认为钱某没有向村委会提出过书面建房申请，村委会也没有公布过审批意见，因此镇政府没有启动后续审批程序的条件，故判决驳回其诉讼请求。后钱某根据该判决内容，于 2020 年 5 月向某村委会提交书面建房申请。
二、分歧意见
村民委员会是我国村民自治组织，对其行政被告主体地位认定，在行政诉讼理论和司法实践中均长期存在较大争议。尽管最高法相关解释规定，村委会实施具有行政管理性质的行为时，如该行为系根据法律等授权实施的，可以成为行政诉讼被告，但实践中对该问题仍有较大分歧，根源在于哪些情况属于 “依据法律等授权实施的行政管理行为” 并不明确。以本案宅基地建房申请为例，某村委会依据地方法规、规章受理村民建房申请并进行审核，但该行为是否系依据法律等授权实施并没明确。由此对本案村委会行为的性质认定存在观点分歧，主要有以下二种分歧意见：
第一种意见认为，本案中某村委会是村民自治组织，并不是行政机关。本案所在某直辖市出台的《某市农村村民住房建设管理办法》第 17 条规定，村委会接到村民建房申请后，应将相关信息张榜公布，公布期间无异议的，村委会在申请表上签署意见后报送镇政府，有异议的应当召集村民会议讨论决定。该条款规定了村委会对建房申请行使的相关职能系集体经济组织内的审查程序，非行政管理行为，属于村民自治范围，没有对钱某行政法上权利义务产生实际影响，以此不属于行政诉讼受案范围。钱某主张某村委会系受地方性法规授权实施行政行为，缺乏事实根据和法律依据。
第二种意见认为，村委会实施具有行政管理性质的行为时，如该行为系根据法律、法规等授权实施的，应当属于行政诉讼适格被告。审批村民建房申请属于行政许可行为，村委会依据法规、规章履行的相关职责系建房审批的必经阶段，虽系行政管理中的过程性行为，但却能发生终结该行政行为的结果，某村委会仅仅出具《情况说明》而不履行相关职责，直接导致钱某的建房申请无法进入下一审批流程，已对钱某权利义务产生实质性影响。故依据行政诉讼法相关规定，本案中村委会行为应属于行政诉讼受案范围。
三、评析意见
笔者同意第二种观点，具体分析如下：
(一) 村委会的职权类型和行政法律地位
根据我国法律，村委会是我国农村村民的自治型组织，主要功能是自我管理和服务，并实行民主管理、民主决策和民主选举。由此可见，村委会对内是村民自治权力的执行机构 [2]。从村委会与基层政权的关系看，根据村委会组织法，由乡镇政府负责帮助、支持和指导村委会工作，而村委会对基层政府工作进行协助。可见，村委会也会根据基层政府的委托指派从事相关的行政管理工作。
从村委会的具体职权类型看，村委会的职责由村委会组织法进行明确，从规定内容和其他相关法律法规看，村委会职责包括土地管理、申请建房、婚姻登记、环境资源保护、计划生育、组织兴修水利等。这些职权在具体行使过程中具有行政管理的性质。特别是土地管理方面，组织法规定对本村村民集体土地由村委会管理。我国《土地管理法》也规定，农民集体所有土地由村委会经营、管理，依法属于村民集体所有。2021 年我国《土地管理法实施条例》亦规定，农村村民申请宅基地的，由村民以农户为单位向村委会提交宅基地建房申请，依法在本村公示后，报镇政府审批。从这些规定可以看出因法律等授权，村委会在开展管理行为时确实拥有相应的行政职权，在行政诉讼时也应成为适格的行政诉讼主体 [3]。
理论界也普遍认为村委会依据相关授权开展行政管理，在行政案件审理中应具有行政诉讼主体地位。如有学者提出，在现行法律框架中，村民 (居民) 委员会、高等学校、律师协会等都可以成为行政诉讼中的授权被告 [4]。有学者进一步指出，村委会在有法律、法规明确授权的情况下，有权管理属于集体所有的土地，可以成为行政主体 [5]。近年来，这种观点逐渐也被司法解释所采纳，2018 年最高法关于适用行政诉讼法的解释中规定，村委会在行政诉讼中可成为行政主体，但前提是依据相关授权实施行政管理行为。
(二) 本案中村委会行政诉讼被告地位之认定
具体在本案中，对钱某起诉要求某村委会对建房申请履行相关职责是否属于行政诉讼受案范围，我们认为，根据法律法规对村委会的授权和本案中某村委会行使的职权类型，可以认定本案中某村委会系依据授权实施建房申请审核行为，具有管理性质，钱某起诉属于行政诉讼受案范围，村委会可成为行政诉讼被告。
第一，村委会虽非行政机关，但根据授权可以成为行政诉讼被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 24 条第 1 款明确，当事人不服村委会依据授权实施的行政管理行为，以村委会为被告提出起诉。本案所在的某直辖市出台的关于实施《土地管理法》的地方性法规规定，农村村民申请宅基地，应当书面申请征求村委会意见，并报镇政府审核同意后办理审批手续。该直辖市政府出台的《农村村民住房建设管理办法》第 17 条规定，村委会接到农户建房申请后，应当在本村将相关情况张榜公布，在公布期限内没有异议的，由村委会签署意见后报送镇政府；如有人提出异议，则召集村民会议讨论决定。本案中，某村委会根据省级地方性法规和省级政府行政规章的授权，履行张榜公布、签署意见、报送审批等职责，实质上是在实施具有审核管理性质的行政行为，如申请人对该行为不服提出行政诉讼的，村委会可以独立成为行政诉讼的被告。
第二，村委会对村民建房申请行使相关职能系履行行政管理职责的行为。我国《土地管理法》第 62 条第 4 款明确，农村村民宅基地建房申请由乡 (镇) 基层政府审批。我国行政许可相关法律对行政许可范围进行了专门规定，即对公民等从事特定活动的行为，根据申请依法予以准许的行政行为。据此，农村村民申请建房必须经过相关部门审查批准，该审查审批具有行政管理属性，系行政许可行为。而村委会对村民的建房申请张榜公布、签署意见、报送审批等系宅基地建房审批的必经阶段，属行政许可中的过程性行为。在该类行为中村委会与村民之间发生的权利义务关系有别于平等主体之间的民事法律关系，村委会是依据授权协助基层政府履行管理职责，具有行政管理和处分性特征，可以认定为行政法意义上的行政行为。
第三，本案中某村委会相关行为对钱某权利义务产生实质影响。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第 3 条明确，如申请人仅对行政许可中告知补充材料、听证等过程性行为提出行政诉讼的，法院不予受理，但该过程性行为发生终止主体事实结果的除外。根据前案生效行政判决，法院认为钱某需经过向村委会提出书面申请、并填写上交关于村民申请建房的相关表格、在集体经济组织内张榜公布、村委会签署意见等法定程序后，才能提交镇政府进行审批，该案中镇政府事实上并不具备主动启动后续办理程序的条件。因此，本案中某村委会相关行为虽系宅基地建房审批中的过程性行为，但若村委会未按规定履行相关程序，则钱某建房申请就无法按照法定程序流转至镇政府进行审批，故该过程性行政行为实质上具有终局性特点，对钱某权利义务产生了实质性的影响，并非不可诉的过程性行为，且钱某无法通过对镇政府直接提起行政诉讼的方式获得救济。故钱某在本案中以村委会为被告提出诉讼应属于行政审判受案范围。
(三) 对涉村委会行政诉讼主体地位的监督审查规则
虽然本案中某村委会对钱某建房申请的审查行为具有行政管理性质，但检察机关监督审查该类行政生效裁判案件是否都应提出监督，我们认为还应根据行政案件具体情况分类予以处理。
首先，从权力来源看，村委会开展具有行政管理性质的行为时，如该行为系根据法律等授权实施，当事人不服提起行政起诉的，村委会才能作为适格的被告。如果村委会仅仅只是受委托、委派进行行政管理，或者是村集体组织自治行为的，则不属于行政诉讼被告。对此，2018 年《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》已有明确意见，其认为应当注意区分授权与行使自治权、授权与委托的关系 [6]。村委会日常开展的自治管理行为，与行政管理属于不同性质，不应认定为行政法上的行政行为。根据我国村委会组织法，对村委会日常的管理、服务等自治行为，如所在集体村民认为损害其权益的，可以向上级政府举报，也可以向法院提出民事诉讼。而对于村委会受上级政府和相关政府主管部门委托从事相关行政管理行为的，如受委托与村民签订征收补充协议、受委托开展相关拆迁活动等，则应该以委托的政府和行政部门为行政诉讼被告。
其次，从权力内容看，村委会应具有相应的履职能力和条件，需要通过行政检察监督督促村委会依法履行职权。具体在本案中，村委会虽然已向钱某出具《情况说明》，但不能被认定为已依法履职，从该《情况说明》的内容看，实际上是拒绝了钱某要求其履行相应职责的申请。而根据上述该市《村民住房建设管理办法》，就钱某的建房申请，村委会应先行张榜公布申请信息，然后根据提出异议情况开展相应流程，但本案中村委会并未按照规定启动相应程序，履行相应职责，因此应属于行政法上的不作为或者不当作为。其次，村委会有能力有条件完成相应村级审查程序。不论钱某的申请是否合法合理，是否能够获得镇政府批准，但在之前的村委会审查程序均应依法依程序开展。事实上，作为村民自治组织，针对钱某的建房申请，客观上亦有完成张榜公布申请、收集村民意见、召集会议讨论、签署意见、向镇政府报送申请材料等程序的履职能力与条件，故应在核查相关事实的基础上，按照法定程序作出处理 [7]。因此，本案通过检察监督督促村委会对钱某建房申请履行法定职责，具有正当性和可行性，且有利于促进村委会在行使相关行政管理职权中依法履职。
最后，从保护行政相对人合法权益而言，对该类行政生效裁判提出检察监督要体现必要性和现实意义。首先，就钱某先后提出起诉的两件行政案件来看，前案法院判决驳回其诉讼请求的理由是钱某未向村委会提出书面建房申请，并经村委会张榜公布、签署意见，故镇政府无法启动后续办理程序。而在钱向村委会提出书面申请并由村委会作出《情况说明》不予同意、钱某再次向法院提起本案行政诉讼后，本案法院又以村委会作为行政被告起诉不合法为由裁定驳回起诉，两案判决在逻辑上存在矛盾，并使钱某在诉讼程序中陷入僵局，无法以司法程序维护其正当权益。其次，钱某作为农村村民个体利益具有保护价值。根据本案中检察机关调查核实，村委会认为钱某不符合申请建房条件的理由为，农村集体成员每户依法只能申请建设一处宅基住房，而钱某父母在 2015 年已申请房屋翻建。对此我们认为，村民因属于农村集体组织成员，因此可以申请在该集体土地建设相应宅基住房，这对于农民权益具有重要的保障作用，同时也是作为集体成员的合法福利。经调查核实，2015 年翻建审批时，钱某父母一户的宅基地中并未包含钱某的村民个体利益。钱某作为集体经济组织成员，未获得相应的福利和社会保障。因此，本案应当进入实体审查，无论最终判决结果如何，钱某均有权就其建房申请是否符合条件进行实体主张和抗辩。
2022 年 9 月，检察机关对本案依法向某中级法院提出再审检察建议，2023 年 6 月，某中级法院作出裁定，撤销原一、二审行政裁定，指令相应基层管辖法院对该案继续进行审理；2024 年 9 月，该法院判决被告某村委会在该判决生效之日起 90 日内对钱某提出的宅基地建房申请依法作出处理。
四、余论
习近平总书记强调：“基层是社会和谐稳定的基础。要让老百姓遇到问题能有地方‘找个说法’，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。”[8] 农村基层治理离不开村委会的协助。本案通过检察监督，厘清了司法实践中农村宅基地建房审批的行政许可属性，明确了该类案件中村委会的行政被告主体资格，确认影响实体权利的过程性行政行为亦应具有行政可诉性。让农村建房申请人在权益可能受到村委会损害时，能够以行政诉讼的方式寻求司法救济，由法院对建房申请人是否符合建房条件作实质性审查，体现了检察机关高质效办理行政裁判监督案件的要求，有利于依法解决行政争议，维护农村和谐、农民安居。
【注释】
* 上海市人民检察院第一分院检察委员会委员、第五检察部主任、三级高级检察官 [200052]
** 上海市人民检察院第一分院第五检察部三级高级检察官 [200052]
[1] 该行政裁判监督案件在 2024 年 1 月荣获最高人民检察院 “2023 年度全国十大行政检察典型案例”。
[2] 参见李鹏等:《我国村委会组织性质分析》，载《北京科技大学学报 (社会科学版)》2008 年第 2 期。
[3] 参见罗欧:《论村民委员会的行政主体地位》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009 年第 6 期。
[4] 参见章剑生:《现代行政法总论》，法律出版社 2019 年版，第 366 页。
[5] 参见王军:《行政法学》，辽宁大学出版社 2009 年版，第 69 页。
[6] 最高人民法院第一巡回法庭编著:《行政案件裁判精要》，中国法制出版社 2020 年版，第 181 页。
[7] 参见上海市闵行区人民法院行政判决书，(2024) 沪 0112 行初 20 号。
[8] 张忠、李中文、孙振:《这些年，总书记牵挂的民生事：一线接访促和谐》，载人民网 http://zj.people.com.cn/ n2/2021/0207/c186806-34569138.html，最后访问日期：2025 年 2 月 17 日。