【中检 202510026】新旧司法解释衔接过程中贪污社会保险基金行为的认定问题
李娟 * 刘亚茹 **/ 文
摘要
2016 年 4 月起施行的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》将特定款物列为贪污罪特殊定罪量刑情节，并列举九类特定款物，但不包括社会保险基金。2017 年 8 月起施行的《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》规定社会保险基金可认定为贪污罪中的特定款物。对于该批复实施前贪污社会保险基金行为，司法实践中出现了法律适用不统一与量刑不均衡的问题。因上述司法解释具有溯及力且不违反从旧兼从轻原则，批复施行前贪污的社会保险基金应认定为特定款物，跨越新旧司法解释连续贪污的社会保险基金应整体认定为特定款物。为规范法律适用，建议立法明确对贪污特定款物行为从重处罚。
关键词：贪污罪 社会保险基金 特定款物 溯及力
社会保险基金作为民生保障的核心资金，其刑法保护力度逐步强化。2015 年 11 月起施行的《刑法修正案 (九)》将贪污罪的入罪、量刑升档标准由“数额”修改为“数额 + 情节”。2016 年 4 月起施行的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《贪污贿赂解释》) 规定特定款物在贪污罪中作为特殊定罪量刑情节而考虑。2017 年 8 月起施行的最高检《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》(以下简称《批复》)，将社会保险基金纳入《贪污贿赂解释》中特定款物的范畴。由于新旧司法解释条文的变化，在司法实践中对贪污社会保险基金的行为存在着法律适用不统一、量刑不均衡等问题。
一、贪污社会保险基金案件法律适用中的争议问题
[案例一]2010 年 3 月，刘某鱼经相关部门公益性岗位安置，于 2012 年至 2014 年在某镇政府负责 7 个村养老保险金收缴。2013 年至 2014 年，其利用职务之便篡改票据及汇总表金额，侵吞养老保险金 15 万余元。一审法院以非法占有特定款物、情节严重为由，认定其构成贪污罪，判处有期徒刑 3 年，并处罚金。刘某鱼上诉后，二审法院依据从旧兼从轻原则，认为其贪污的养老保险基金不能认定为特定款物，也不属于其他较重情节，改判有期徒刑 2 年，并处罚金。[1]
[案例二]2009 年至 2012 年，曹某在某县人社局城乡居民养老基金管理中心工作，接受委托办理养老保险补缴业务时，利用职务便利，采取虚假入账等方式，截留 12 人应缴养老保险款 40 万余元用于个人开支。一审法院判决曹某非法占有社会保险基金 40 万余元，数额巨大，构成贪污罪，案涉养老社会保险金可以认定为特定款物，对被告人予以从重处罚，对其判处有期徒刑 4 年，并处罚金。曹某提起上诉，其辩护人根据从旧兼从轻原则，提出不应将贪污款项认定为特定款物。二审法院判决驳回上诉、维持原判。[2]
[案例三]2001 年至 2002 年，时任某区劳动局局长刘某乔，与工作人员许某某共谋，利用刘某乔管理企业职工社会保险的职务便利，伪造材料让家人违规享有企业人员社会保险。2002 年至 2023 年，二人共套取社保基金 256 万余元。法院认定其构成贪污罪，因非法占有特定款物且情节特别严重，对刘某乔、许某某分别判处有期徒刑 10 年、4 年 2 个月并处罚金。二人认罪服判，未上诉。[3]
[案例四]2005 年 12 月至 2018 年 3 月，卢某波利用担任某县人社局养老中心业务股股长以及某县社会保险事业局社会保险基金征缴管理股股长的职务之便，采用收取工伤、养老保险金后不向单位上缴的手段，侵吞、骗取公共财物共计 315 万余元。法院认为，被告人卢某波侵吞、骗取公共财物 315 万余元，数额特别巨大，其行为构成贪污罪，判处有期徒刑 10 年 6 个月，并处罚金。[4]
案例一和案例二中，行为人是在《批复》生效前非法侵占社会保险基金，案例三和案例四中，行为人贪污社会保险基金的行为横跨《批复》生效前后。法院对上述案件判决时，《批复》均已生效，但判决结果存在明显差异。具体而言，案件法律适用主要存在三大争议焦点：一是贪污的社会保险基金能否认定为特定款物；二是跨《批复》生效期所贪污的社会保险基金，能否整体认定为特定款物，这涉及连续犯罪行为的整体性考量及法律适用的时间效力判断；三是法定刑相同的情况下，社会保险基金被认定为特定款物，是否影响对行为人从重处罚，这一问题关乎量刑的均衡性与刑罚裁量的合理性。这些争议在司法实践中并非个例，反映当前法律适用的困境，亟待从法理和实践层面深入分析。
二、贪污社会保险基金应认定为贪污特定款物的正当性分析
社会保险基金涉及参保人的切身利益，旨在保障其养老、医疗、失业、工伤、生育等权益。为维护公民权益，确保资金安全与专款专用，社会保险基金独立核算，且受到严格监管，仅用于社会保险待遇的支付和相关管理的支出。
(一) 从资金性质分析，社会保险基金与贪污罪中规定的特定款物具有实质相当性
《贪污贿赂解释》列举特定款物时表述为“贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物”，这是一个开放性规定，其中“等”字表明特定款物不限于所列举的 9 类，为司法解释预留了与时俱进的解释空间。当然，“等”所涵盖的款物必须与列举的 9 类款物具有实质相当性，这是体系解释的必然要求，也是对刑法谦抑性的恪守。同时，最高检在《对〈关于界定“退耕还林补助款”性质的请示〉的答复》中明确，除明确规定的 9 种特定款物以外，只有与列举款物实质相当的，才可认定为特定款物。实质相当性可从事项重要性、用途特定性、时间紧迫性判断。[5]
从重要性来看，社会保险是实现社会公平、抵御生活风险的关键制度保障，对社会稳定与和谐意义重大；用途上，基本养老、医疗保险保障公民老有所养、病有所医，关乎公民基本生活和生命健康；紧迫性方面，参保人遭遇年老、疾病、工伤等重大变故时，社保能及时提供帮助，满足基本生活需求。因此，社会保险基金与《贪污贿赂解释》规定的 9 类特定款物实质相当。
(二) 从法律解释分析，《批复》属于司法解释，司法机关应适用《批复》
根据《最高人民检察院司法解释工作规定》第 6 条，司法解释存在“解释”“规则”“规定”“批复”“决定”等多种形式，其中“批复”常针对省级人民检察院在检察工作中具体应用法律问题的请示而制定，这明确了其在司法解释体系中的合法地位。从效力范围看，《批复》作为司法解释，其效力贯穿整个司法程序，不仅约束检察机关审查阶段，对法院审理阶段同样具有约束力。在制定程序上，最高检出台《批复》前，广泛征求全国人大常委会法工委、最高法、人社部等单位的意见，凝聚了各部门共识。
最高检《批复》的理解与适用中明确，贪污特定款物仅包括抢险、社会保险基金等 10 类款物，其他款物认定为特定款物需遵循严格程序，仅最高法和最高检有权以《批复》的形式认定，进一步明确社会保险基金作为特定款物的法律地位。[6] 在案例二和案例三中，法院依据最高检发布的《批复》，认定被告人贪污的社会保险基金为特定款物，这是正确适用《批复》的体现。法院作为司法体系关键部分，适用经严谨程序制定的《批复》，是维护司法统一和法律权威的必然要求。
(三) 从保障资金安全分析，社会保险基金应解释为特定款物，有效保障群众的切身利益
从文义解释看，“特定”款物指审批、发放、使用与监督遵循专用财政管理制度，“款物”为资金或事物，即“专款专用”，体现出此类款物来源和用途特定。[7]
社会保险基金完全符合这一特征，《社会保险法》等法律法规明确其来源与用途，从筹集到使用各个环节，均限定于特定用途，属于依法管理的特定公共资金。
社会保险基金具有无可替代的重要地位，其与群众基本生活保障以及社会稳定紧密相连，社会公益属性显著，堪称参保人的“保命钱”。贪污社会保险基金直接损害参保人的合法权益，降低基金支付能力，破坏社保制度的公平性与可持续性，削弱公众对社保制度的信任，损害政府公信力。
然而，在司法实践中，对于特定款物的认定存在不同观点。有观点认为，若贪污行为未侵害特定被害人的受领权，所涉财物不应认定为特定款物。例如《刑事审判参考案例》第 1139 号周某武、周某贪污案，法院判定被告截留多付资金未侵害实际受助者受领权，未将涉案财物认定为特定款物。但此观点不适用于社会保险基金。该案中养老 (助残) 券本质上是为救助特定群体而发放的纸质券，与具有法定专款专用性质的社会保险基金性质不同，且该案判决时《批复》尚未出台，不能以此否定社会保险基金属于特定款物。
三、跨越新旧司法解释贪污社会保险基金行为的认定思路
在司法实践中，辩护人常依据从旧兼从轻原则，主张《批复》施行前贪污的社会保险基金不应认定为特定款物，而《批复》施行后贪污的则可认定。笔者认为，司法解释是对法律条文的阐释，并非独立法律规范，通常具有溯及力。若贪污社会保险基金行为发生在《批复》施行前，判决在《批复》施行后，该基金仍应认定为特定款物，且不违反从旧兼从轻原则。若贪污行为横跨《批复》施行前后，所涉社会保险基金应整体认定为特定款物。
(一) 适用《贪污贿赂解释》和《批复》未违反从旧兼从轻原则
最高法和最高检作为最高司法机关，无法律创制权。司法解释针对司法中法律适用问题给出具体意见，并非新立法，不能与所解释的法律等同。《关于适用刑事司法解释时间效力问题的规定》规定，司法解释效力作用于法律施行期间。对于司法解释实施前已发生、施行后未处理或正处理的案件，应按该司法解释办理。新司法解释实施前的行为，若当时有相关解释，一般适用行为时解释；仅新解释对犯罪嫌疑人、被告人更有利时，才适用新解释。但是，若行为时无相关司法解释，适用新司法解释并非违背从旧兼从轻原则，而是在填补彼时法律适用解释的空白。
《批复》作为司法解释，是对《贪污贿赂解释》中特定款物规定的补充细化，未创设新的从重情节。因此，《贪污贿赂解释》与《批复》均有溯及力。如案例二中，曹某在 2009 年至 2012 年贪污社会保险基金，因《贪污贿赂解释》与《批复》的溯及力，此期间其贪污的基金应认定为特定款物，一、二审法院判决符合司法解释适用原则。而案例一中，二审法院以从旧兼从轻原则为由，未认定刘某鱼贪污特定款物情节。笔者认为，因行为时无相关司法解释，根据上述规定，新司法解释可溯及适用。
(二) 跨越新旧司法解释连续贪污的社会保险基金应整体认定为特定款物
最高检《关于对跨越修订刑法施行日期的继续犯罪、连续犯罪以及其他同种数罪应如何具体适用刑法问题的批复》(以下简称《适用修订刑法问题的批复》) 规定，跨越新旧刑法的连续犯罪，适用修订后的刑法。连续违规领取社会保险基金的行为，属犯罪持续状态，属于连续犯罪。《刑法修正案 (九)》因特殊犯罪情节降低了贪污入罪数额，变更贪污罪的罪名、构成要件、情节及法定刑，符合《适用修订刑法问题的批复》中所规定的情形。因此，跨越新旧刑法的贪污社会保险基金连续犯罪，应适用修正后的刑法。
以案例三为例，刘某乔和许某某从 2002 年起持续贪污社保基金至 2023 年，跨越了《刑法修正案 (九)》，根据上述规定，其行为适用《刑法修正案 (九)》。鉴于司法解释效力涵盖法律施行期，根据《贪污贿赂解释》和《批复》，二人贪污的社会保险基金应整体认定为特定款物，体现法律对连续犯罪行为的统一规制，保障法律适用的连贯性与公正性。案例四中，卢某波于 2005 年 12 月至 2018 年 3 月持续非法侵占社保基金，按上述法律及司法解释适用逻辑，其贪污款项也应认定为特定款物。但法院判决未认定此情节，致使判决在法律适用上尚存在争议。
四、贪污特定款物应从重处罚
当前，法律未明确规定对贪污特定款物行为应从重处罚。但从立法解释原意考量，贪污特定款物严重损害社会公共利益，理当从重处罚。在司法实践中，为保障量刑均衡，避免量刑偏差，有必要将贪污特定款物与贪污一般款物在量刑时予以区分。鉴于此，笔者建议在立法中明确，对贪污特定款物行为从重处罚。[8]
(一) 贪污特定款物的认定会导致量刑差异
贪污的社会保险基金是否被认定为特定款物，会使量刑结果产生显著差异，这一差异主要体现在以下两个方面。
一种情况是法定刑不同，当贪污数额处于特定区间时，对款项是否属于特定款物的认定，将直接影响法定刑的适用。具体而言，若法定刑为 3 年以下有期徒刑或拘役，并处罚金，一般款物对应的数额区间是 3-20 万元，特定款物对应的数额区间为 1-10 万元；法定刑为 3 年以上 10 年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产时，一般款物数额区间在 20-300 万元，特定款物数额区间为 10-150 万元；若法定刑为 10 年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑，并处罚金或者没收财产，一般款物数额需达 300 万元以上，特定款物数额需在 150 万元以上。由此可见，若贪污数额处于 1-3 万、10-20 万、150-300 万这些区间，若贪污款项被认定为特定款物，根据《贪污贿赂解释》相关规定，将视情节严重程度，决定是否构成犯罪或提升法定刑档次。
另一种情况是法定刑相同但量刑起点不同。在贪污数额处于 3-10 万、20-150 万、300 万以上区间时，尽管法定刑依据法律条文规定保持一致，然而对贪污款项是否为特定款物的认定，会造成量刑起点的差异。例如，当贪污金额为 50 万时，若贪污对象被认定为特定款物，依据相关量刑指导意见，量刑起点以 10 万计算，超出的 40 万用于增加刑罚量，经综合评估，对应的基准刑约为 5 年；若贪污对象并非特定款物，量刑起点则以 20 万计算，超出的 30 万用于增加刑罚量，对应的基准刑在 3 年以上 4 年以下。由此可见，特定款物的认定与否对量刑起点的确定起着关键作用，进而实质影响最终量刑结果。
在案例四中，卢某波贪污 315 万余元。若认定其贪污款项属于特定款物，由于数额在 150 万元以上，符合“150 万元以上且具有特别严重情节”的量刑情形，此时量刑起点为 150 万，超出的 165 万余元用于增加刑罚量。然而，法院并未将该款项认定为特定款物。在贪污一般款物的量刑标准下，贪污数额在 300 万元以上的，量刑起点为 300 万，超出量刑起点的 15 万余元用于增加刑罚量。可见，法院未认定特定款物，实质上减轻了被告人应承担的刑罚。[9]
(二) 贪污特定款物应从重处罚的法理剖析
司法实践中，认定贪污特定款物会引发从严惩处的法律后果，如降低入罪标准、降低量刑升档标准以及限制适用缓刑等法律后果。现行法律从入罪门槛、量刑进阶以及刑罚执行方式多个维度，构建起对贪污特定款物行为从严惩处的体系框架，体现了对贪污特定款物行为从重处罚的立法意图。[10] 以王某丛贪污案为例，公诉机关指控其贪污社会保险基金，应酌定从重处罚 [11]，但法院因无明确法律依据未认定该情节，这一司法实践困境暴露了当前法律在此领域的缺失。
从刑法体系内部的横向对比来看，挪用公款罪明确规定，挪用用于救灾、抢险、防汛等特定款物归个人使用的，要依法从重处罚。贪污罪直接侵害公共财产所有权，比挪用公款社会危害性更严重，不仅造成财产损失，还破坏公共财产管理秩序，动摇社会公平正义根基。依据罪责刑相适应原则，贪污特定款物理应承受更严厉刑罚。
为进一步完善贪污罪的立法体系，强化法律对贪污特定款物行为的规制力度，可在《刑法》第 383 条增设一款，明确贪污特定款物从重处罚。此举不仅符合刑法的基本原理，有助于实现刑罚设置的均衡，强化刑事立法之间的内在逻辑联系，更能切实保障法律对贪污特定款物行为的打击力度，维护社会公平正义与公共利益，为社会的和谐稳定发展提供坚实的法治保障。
【注释】
* 江苏省徐州市泉山区人民检察院检察委员会专职委员、一级检察官，中国矿业大学博士研究生 [221000]
** 江苏省徐州市泉山区人民检察院第二检察部五级检察官助理 [221000]
[1] 参见陕西省靖边县人民法院刑事判决书，(2019) 陕 0824 刑初 601 号；陕西省榆林市中级人民法院刑事判决书，(2019) 陕 08 刑终 144 号。
[2] 参见安徽省绩溪县人民法院刑事判决书，(2019) 皖 1824 刑初 41 号；安徽省宣城市人民法院刑事判决书，(2019) 皖 18 刑终 176 号。
[3] 参见江苏省徐州市泉山区人民法院刑事判决书，(2024) 苏 0311 刑初 129 号；江苏省徐州市泉山区人民法院刑事判决书，(2024) 苏 0311 刑初 130 号。
[4] 参见贵州省六盘水市水城区人民法院刑事判决书，(2021) 黔 0221 刑初 269 号。
[5]2017 年最高检法律政策研究室《对〈关于界定“退耕还林补助款”性质的请示〉的答复》中规定，只有与列举的特定款物具有实质相当性的款物才可以认定为本条规定的“特定款物”, 具体可以从事项重要性、用途特定性以及时间紧迫性等方面进行判断。
[6] 参见《最高检：社会保险基金属于贪污罪中的“特定款物”》, 载最高人民检察院网 https://www.spp.gov.cn/tt/201708/t20170828_199189.shtml, 最后访问日期：2025 年 3 月 22 日。
[7] 参见张一献:《略论刑法中的特定款物 -- 兼议贪污罪中若干特定款物的认定》, 载《湖北警官学院学报》2018 年第 4 期。
[8] 参见李松:《贪污特定款物应从重处罚》, 载《人民检察》2009 年第 6 期。
[9]《贪污贿赂解释》第 3 条规定，贪污或者受贿数额在 300 万以上的，应当认定为《刑法》第 383 条第 1 款规定的“数额特别巨大”, 依法判处 10 年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。贪污数额在 150 万以上不满 300 万元，有贪污特定款物等情节的，应当认定为《刑法》第 383 条第 1 款规定的“其他特别严重情节”, 依法判处 10 年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。
[10] 参见《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免于刑事处罚若干问题的意见》, 对于犯罪涉及财产涉及特定款物的，一般不适用缓刑、免于刑事处罚。
[11] 参见新疆生产建设兵团莫索湾垦区人民法院刑事判决书，(2021) 兵 0802 刑初 7 号。