【中检 202516077】行刑反向衔接案件中“一事不再罚”原则的理解与适用
孙高强 * 郝怡 ** 仲琴 ***/ 文
摘要
“一事不再罚”原则作为行政处罚领域的重要法治原则，其核心在于禁止对同一违法行为进行重复评价和过度惩戒。然而，在行刑反向衔接案件中，如何准确界定“同一违法行为”、如何平衡不同法律规范间的竞合关系等均呈现出其复杂性。具体判断时，既要考察数个违法行为在客观事实层面的紧密联系，又要分析其在不同法律规范中的独立评价空间；同时，数个违法行为之间在具有因果关系或者“手段 - 目的”关联时，必须判断这种关联是否达到类型化、高概率性程度，如此方可适用吸收原则择一重处罚，从而在“全面评价”的同时确保过罚相当。
关键词
行刑反向衔接；“一事不再罚”原则；同一违法行为；牵连关系
一、基本案情
W 公司系某市重点排污单位，2023 年 7 月中旬因需腾退而停产。停产后，公司污水处理池内仍有污水未处理，但受限于无新的污水注入而无法正常运行，在自动监控设备未经报批拆除停运的情况下，2023 年 7 月至 8 月期间，为节省排污成本，W 公司车间主任陈某某授意员工冯某某等 2 人私自打开消防栓，在消防栓和污水处理设施之间架设软管，多次挪用消防自来水稀释污水，从而降低污染物浓度，干扰在线监测数据逃避监管，排放化学需氧量、氨氮等污染物。2024 年 4 月，公安机关以 W 公司及相关人员涉嫌污染环境罪向检察机关移送审查起诉。检察机关审查认为，W 公司及相关人员犯罪情节轻微，依照《刑法》第 37 条规定，对 W 公司及相关人员作出不起诉决定。检察机关刑事检察部门作出不起诉决定后，将案件移送行政检察部门进行审查。
二、分歧意见
检察机关在审查行刑反向衔接案件过程中发现，W 公司挪用消防用水的行为违反了《消防法》第 28 条，即“任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材……”，应根据该法第 60 条，对其责令整改，处 5000 元以上 5 万元以下罚款。同时，其稀释污水以达到排放标准，违法排放污染物的行为违反了《环境保护法》第 42 条第 4 款，应根据《排污许可管理条例》第 34 条第 2 款，由生态环境主管部门责令整改或者限制生产、停产整治，处 20 万元以上 100 万元以下罚款。本案的争议问题在于对 W 公司挪用消防用水和稀释排污的行为应如何进行处罚，是否应适用“一事不再罚”原则。《行政处罚法》第 29 条明确禁止对“同一违法行为”重复罚款，但未界定“同一行为”的标准，亦未明确其是否适用于行刑反向衔接场景。对此有三种不同的意见。
第一种意见认为，该公司员工挪用消防用水去稀释污水是出于一个违法目的实施的连续、完整、不可割裂的一个事实行为，虽然违反了两个法律规范，侵害了数个法益，但仍属于同一个违法行为，针对同一事实造成多个侵害法益的后果，不能基于不同的理由进行处罚，应当根据《行政处罚法》第 29 条规定，“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”在行为同一性的判断标准层面，该意见强调挪用消防用水与稀释排污在事实层面具有连续性、完整性和不可分割性。这种观点将两个行为视为同一违法目的（降低污水处理成本）支配下的单一行为过程，尽管其同时违反了两个法律规范，并侵害了消防安全与生态环境安全两个法益，但基于事实关联性的优先考量，仍认定其属于“同一违法行为”。就刑罚与行政处罚的功能界分而言，虽然本案未涉及刑事处罚，但其处理逻辑与刑法中的想象竞合理论具有同构性。
第二种意见认为，挪用消防用水和稀释污水违法排污属于两个独立的违法行为，不能认定为“同一违法行为”，不应适用“一事不再罚”原则。其认为，两个违法行为之间具有手段与目的的牵连关系，稀释污水违法排污是目的行为，挪用消防用水是手段行为，应适用吸收原则择一重处罚。在行为同一性的判断标准层面，该意见采取了折衷主义的立场。一方面承认二行为在规范评价上属于两个独立的违法行为，另一方面又提出二行为在事实层面存在手段与目的的牵连关系，这种紧密关联性使其区别于完全无关的独立违法行为。该意见将刑法中的“吸收犯”理论引入行政法领域，虽然认定两个违法行为在规范评价上相互独立，但基于其“手段 - 目的”的特殊关联性，主张适用吸收原则择一重处罚。
第三种意见认为，挪用消防用水和稀释污水违法排污属于两个独立的违法行为，不适用“一事不再罚”原则。两个独立行为之间虽是手段与目的关系，但二行为之间不具备惯常性和类型化的关联，不能认定为牵连关系从而择一重处罚，对于 W 公司的两个违法行为应当由消防主管部门和环境主管部门分别依法对其作出行政处罚。在行为同一性判断标准层面，该意见着重考察行为的规范独立性。虽然承认挪用消防用水与稀释排污在事实层面存在手段与目的的关系，但强调这种偶然性的关联尚未达到类型化程度，不符合“同一违法行为”或“牵连关系”的认定标准，两个行为分别符合《消防法》和《环境保护法》的独立构成要件，且侵害的法益之间具有显著差异，因此在规范评价上应作为两个独立的违法行为处理。
三、评析意见
笔者赞同第三种意见，W 公司挪用消防用水和稀释污水违法排污属于两个独立的违法行为，不适用“一事不再罚”原则，应当分别进行处罚。
（一）挪用消防用水与稀释排污不属于“同一违法行为”
1. 挪用消防用水与稀释排污不属于“自然一行为”。行政法中的违法行为分为自然行为和法律拟制行为，这一区分对于认定“同一违法行为”至关重要。自然行为是社会生活中客观存在的动作或状态，如果行为人的违法行为属于自然一行为，则可直接认定为“同一违法行为”。然而 W 公司挪用消防用水与稀释排污在行为内容、法益侵害上均不具备“自然一行为”的核心特征，具体理由如下：
其一，行为内容不同。本案中，行为人通过在消防栓和污水处理设施之间架设软管从而进行稀释排污，看起来只是单一行为，但架设软管仅是工具连接，工具使用不等于行为同一，该行为链条实际包含“开启消防栓取水”与“向污水池调配清水”两个独立动作，前者是挪用行为的核心，后者是稀释行为的关键，物理上的连接不能改变行为链条的可分性，二者的核心动作仍是两个独立的行为。
其二，侵犯法益不同。消防用水是火灾应对的重要设施，挪用消防用水会削弱火灾的预防和初步扑灭能力，增加火势蔓延的风险，严重情况下可能导致人员的伤亡和重大的财产损失，因此挪用消防用水侵犯的法益是消防设施管理秩序，威胁公共安全。而稀释排污是一种损害环境保护、破坏生态平衡的行为，其侵犯的法益是生态环境，二者侵犯的分属于两个不同的法益，法律评价维度不同。
2. 挪用消防用水与稀释排污不属于“法律拟制一行为”。在行政法领域，“同一违法行为”并非仅指自然一行为，还包括法律拟制意义上的一行为。“法律拟制行为是指人们出于法律适用需要而对自然行为所进行的评价，并进行法律上的切割或组合，拟制成一个或多个与法律规范相对应的行为”[1]。换言之，一个自然行为可能被切割成数个违法行为，数个自然行为也可能被法律拟制为一个违法行为，这种法律拟制在行政法领域是普遍存在的。挪用消防用水与稀释排污是否构成法律拟制的一行为，可从行为性质及法律规定方面进行分析。
首先，两个行为之间具有明显异质性。多个自然行为被法律拟制为一行为一般要求多个自然行为性质相近。本案中，挪用消防用水的行为表现为私自架设软管，抽取消防栓中的消防用水，本质属于改变消防设施用途；稀释排污的行为表现为将清水注入污水池稀释污水，违法排放化学需氧量、氨氮等污染物，根据《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理方法》之规定，稀释排污本质上是行为人利用某种职务或工作上的便利条件，故意干扰环境监测活动的正常开展，导致监测数据失真的行为。可见，二者在行为对象、行为方式上均存在差异，性质完全不同，且二行为针对完全不同的领域，因此缺乏法律拟制的基础。
其次，缺乏法律明确规定。在我国法律中，将多个自然行为拟制为法律一行为通常通过法律条文列举款项的形式予以明确，如《道路交通安全法》第 99 条第 1 款规定，故意毁损、移动、涂改交通设施，造成危害后果，尚不构成犯罪的，由公安机关交通管理部门处 200 元以上 2000 元以下罚款。此条款中就将故意毁损、移动、涂改交通设施这三个自然行为拟制为同一行为。在法律没有明确规定的情况下，自然行为的法律拟制在司法实践中不能随意扩大适用。而在现行《行政处罚法》《刑法》及相关司法解释中，未规定“挪用公共应急资源”与“污染环境行为”类似的行为可被拟制为同一行为。
最后，法律后果存在不可替代性。其一，行政处罚并行，对于“挪用消防用水”的行为，消防主管部门可根据《消防法》第 60 条对挪用行为作出行政处罚；对于“稀释排污”行为，生态环境主管部门可根据《环境保护法》第 63 条、《水污染防治法》第 83 条以及《排污许可管理条例》第 34 条作出行政处罚，对两个违法行为的处罚所依据的法律不同，属于不同规制体系，符合“规范保护目的说”要求的分别评价标准。其二，整改措施不同，对于“挪用消防用水”的行为，需恢复被挪用的消防设施，确保其恢复正常使用状态；对于“稀释排污”行为，需对污水处理设施进行整改，确保其具备达标排放的能力。由此可见，二行为的法律后果之间存在不可替代性，强行拟制将破坏法律责任体系的周延性。
（二）挪用消防用水与稀释排污不构成牵连关系
在以上论述的基础上，认定 W 公司实施了两个独立的违法行为，此外仍需讨论两个行为之间是否构成牵连关系，从而应否适用吸收原则以一行为从重论处。我国现行《行政处罚法》虽未明确规定牵连关系，但通过比较法考察可见，德国《违反秩序法》第 19 条及我国台湾地区《行政罚法》第 24 条均要求牵连关系的成立需具备“类型化的伴随关系”。有些省级行政机关制定的规范性文件中对多行为之间的牵连关系和吸收原则有作出规定，如《重庆市药品监督管理行政处罚裁量适用规则》第 20 条与《福建省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》第 21 条中确立了吸收原则，但均以“类型化牵连”为前提。同时，参照我国刑法学者有关类型化的理论，行政违法中的牵连关系需满足双重要件：其一，数行为侵害异质法益；其二，行为间的因果或手段 - 目的关联具有经验意义上的高概率性 [2]。
具体到本案，两个行为是否构成牵连关系可从以下两方面进行分析：
1. 因果关系层面，依张明楷教授倡导的条件说，挪用消防用水行为并非稀释排污行为的必要条件 [3]。虽然因果关系一般适用于违法行为和损害结果之间，但在行政法领域两个行为之间也可以用因果关系来评价，存在因果关系的二行为，按可判处较重处罚的“一行为”论。例如《海关行政处罚实施条例》第 51 条规定，同一当事人实施了走私和违反海关监管规定的行为且二者之间有因果关系的，处罚时对走私行为进行从重处罚，对其违反海关监管规定的行为不再另行处罚。显然，本案与《海关行政处罚实施条例》第 51 条规定的“必然因果”标准存在本质差异。“挪用消防用水”和“稀释排污”两个行为之间并没有形成密不可分的因果关系，企业完全可能通过其他水源实施稀释，两个行为之间不具有必然的因果关系。
2.“手段 - 目的”关联性层面，两个行为之间缺乏“类型化”特征。其一，从行为经济学角度来看，挪用消防用水并非企业降低排污成本的理性选择，其行为反常性表明这属于特殊情境下的个别行为，并不具有惯常性；其二，从法益保护完整性角度出发，若适用吸收原则将导致消防安全这一集体法益的保护出现“评价漏洞”，违背行政法上的“全面评价”原则。本案中二行为组合的偶然性特征，使其难以满足“高概率伴随”的要件，故应采取“分别评价”模式，既符合“禁止评价不足”的法治要求，又能协同实现《消防法》与《环境保护法》的规制目的。
因此，W 公司挪用消防用水和稀释排污是两个独立的违法行为，二者之间也无牵连关系，不能适用“一事不再罚”原则。最终，W 公司“挪用消防用水”的行为由该市消防主管部门依据《消防法》给予罚款 1 万元的处罚；“稀释排污”行为由该市环境主管部门依据《排污许可管理条例》给予罚款 20 万元的处罚。
（三）“一事不再罚”原则在行刑反向衔接案件中的适用规则
“一事不再罚”原则作为行政处罚领域的重要法治原则，其核心在于防止行政机关对同一违法行为进行重复评价和过度惩戒，从而保障行政相对人的合法权益，维护法律适用的公平性和权威性。然而，在行刑反向衔接案件中，如何准确界定“同一违法行为”、如何平衡不同法律规范之间的竞合关系、如何实现过罚相当等问题均呈现出其复杂性。行刑反向衔接中的“一事不再罚”问题，本质上是行政不法与刑事不法两大评价体系交叉与冲突的集中体现，其理论解决应从三个关键层面构建完整的分析框架：
首先，在行为同一性的判断标准上，要构建事实关联性与规范独立性并重的双重审查机制，既要考察行为在客观事实层面的紧密联系，从行为目的的一致性、实施过程的连续性等方面进行判断，又要分析其在不同法律规范中的独立评价空间，若多个行为在行为性质、法益侵害、法律后果上均存在差异，则不宜认定为同一违法行为。同时，数个违法行为在客观层面的牵连关系只有具备类型化、高概率关联时，才能适用吸收原则。
其次，在刑罚与行政处罚的功能界分方面，究竟是采取补充性理论以填补规制空白，还是适用吸收理论避免重复评价，需要明确二者的互补关系与吸收边界。当刑事处罚未能完全实现法律规制目标时，行政处罚可发挥其补充功能，如适用资格罚、行为罚等；对于具有同质性的处罚种类，应当建立“实质吸收规则”，在刑罚已充分实现制裁目的时，行政处罚应保持谦抑性。
最后，须引入比例原则作为处罚叠加的必要限制，应当综合考量处罚的适当性、必要性与均衡性，确保累计处罚的强度与违法行为的社会危害性保持合理对应关系，从而在实现法律威慑功能的同时避免过罚失衡。
【注释】
* 浙江省嘉兴市人民检察院法律政策研究室副主任、一级检察官 [314000]
** 浙江省嘉兴市人民检察院法律政策研究室五级检察官助理 [314000]
*** 浙江省嘉善县人民检察院检察委员会专职委员、一级检察官 [314100]
[1] 胡建淼：《论行政处罚“一事不二罚”原则及其“一事”与“二罚”的认定标准》, 载《法学评论》2023 年第 5 期。
[2] 参见王彦强：《牵连关系的类型——基于刑事立法、司法解释规定的分析》, 载《法学研究》2022 年第 3 期。
[3] 参见张明楷：《因果关系的实务认定》, 载《人民法院报》2022 年 4 月 21 日。